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  • 广东省林木林地权属争议调解处理条例

    为了规范林木林地权属争议调解处理活动,保护当事人合法权益,促进林业发展和资源保护,维护社会和谐稳定,根据《中华人民共和国森林法》等法律、行政法规,结合广东省实际,制定本条例。

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    广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告(第50号)

    《广东省林木林地权属争议调解处理条例》已由广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2016年1月21日通过,现予公布,自2016年5月1日起施行。

    广东省人民代表大会常务委员会

    2016年1月21日  

    广东省林木林地权属争议调解处理条例

    (2016年1月21日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)

    文件内容/广东省林木林地权属争议调解处理条例 编辑

    第一章 总 则

    第一条为了规范林木林地权属争议调解处理活动,保护当事人合法权益,促进林业发展和资源保护,维护社会和谐稳定,根据《中华人民共和国森林法》等法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

    第二条本条例适用于本省行政区域内林木林地权属争议(以下简称林权争议)的调解处理(以下简称调处)活动。

    第三条林权争议的调处,应当遵循属地管理、分级负责,尊重历史、兼顾现实,公开、公平、公正的原则。

    第四条各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作,为林权争议调处工作提供保障。

    县级以上人民政府调处林权争议机构,负责本级人民政府调处林权争议的具体工作。有关部门按照各自职责配合做好林权争议调处工作。

    乡镇人民政府、街道办事处依照管辖权和本条例的规定做好林权争议调处工作。

    第五条发生林权争议,应当通过协商、调解方式解决;当事人协商不成的,可以申请行政调处;对人民政府处理决定不服的,依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。

    第六条发生林权争议,人民政府应当采取有效措施防止争议升级和事态扩大。

    当事人应当理性表达诉求,依照法定程序解决林权争议,维护合法权益。

    第七条县级以上人民政府应当加强林权争议调解组织建设,提高调处人员的业务技能,可以公开聘请熟悉林木林地权属历史和现实情况、具有相关法律知识和实践经验、与林权争议调处工作没有利害关系的人员作为林权争议调解员。

    第八条对林权争议调处工作作出突出贡献的单位和个人,人民政府给予奖励。

    第二章 调处依据

    第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》,是林权争议的处理依据。

    当事人未取得前款规定的证书的,1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证,以及之后依法变更的林木林地权属证书,是林权争议的处理依据。

    第十条没有本条例第九条规定的处理依据的,下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据:

    (一)土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册;

    (二)1961年至1963年将劳(动)力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期,确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料;

    (三)国有单位设立时,经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本;

    (四)国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书;

    (五)各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书,人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书;

    (六)县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证;

    (七)林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐;

    (八)1986年至1992年土地详查时期,土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图;

    (九)当事人之间的协议书或者赠与凭证;

    (十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明;

    (十一)法律法规规定的其他证据。

    林权争议有关证据材料的效力,依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。

    第十一条当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的,应当追溯权属来源。对权属来源清楚的,应予采信;对没有权属来源的,应当查证认定。

    当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的,可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的,经各方当事人同意并签订协议,可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。

    第十二条因迁居、嫁娶随带的或者赠送他人的林木林地,土地改革后至1956年6月《高级农业生产合作社示范章程》实施之前,归接受一方集体组织所有;《高级农业生产合作社示范章程》实施之后的,仍归原集体组织所有。

    第十三条当事人提供的权属凭证原件无存档,但是当事人所在地其他持证人存在相同情形的,应认定为有效凭证;没有相同情形的,应当查证认定。

    当事人仅持有权属凭证复印件,有存档的,应认定为有效凭证;无存档的,应当查证认定。

    第十四条 当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的,以档案存根或者登记台帐为准,档案存根或者登记台帐确有错误的除外。

    第十五条《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。

    历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的,以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准;四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准;四至记载存在多个地物标的,按四至记载的最近的地物标确定四至;四至记载无法确定全部地物标的,以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至,记载的面积不符合常理的除外。

    本条所称四至,是指山林座落地东、南、西、北或者周边具体界址。

    第十六条 对当事人提供的权属凭证提出异议的,可以通过司法鉴定确定真伪。鉴定权属凭证为真实的,费用由主张方承担;鉴定权属凭证为虚假的,费用由出具虚假凭证方承担。鉴定期间不计入调处期限。

    第十七条林地和林木权属均有争议的,可以按照林地所有权与林地使用权、林木权属分离的原则进行调处,其中一项权属确定后,不影响其他项权属的调处。

    属于人工种植的林木,种植管护期间林木权属未发生争议的,应当维护林木经营者的合法权益,仅对争议的林地权属依法调处。

    第十八条土地改革后营造的林木,仅林木所有权、使用权发生争议的,投资、造林、管护的凭证可以作为调处依据,明知林地有争议或者未依法取得林地使用权抢造林木的除外。

    第十九条林权争议各方当事人同意国家征收、征用或者占用林地,由当事人签订同意征收、征用或者占用确认书后,所在地人民政府可以依法办理征收、征用或者占用相关手续。国家征收、征用或者占用林地不影响林权争议调处,调处机构应当及时受理和调处。

    林权争议解决前,争议林地被征收、征用或者占用所得的林地补偿费、林木补偿费、安置补助费,以及变卖木材、林产品等所得收益,由人民政府指定的工作部门提请公证机关办理公证提存,不得挪作他用。林权争议解决后,应当将提存款项支付给确权后的相关权利人。

    第二十条调处国有单位与集体组织的林权争议,应当根据国有单位设立时的经营范围,以及原公社、大队、生产队将林木林地权属以划归、赠与等形式交付国有单位的合约和协议确认权属。

    林权争议调解协议书或者处理决定书涉及国有单位林地权属变更的,在签订调解协议或者作出处理决定前,应当按照国家和省的有关规定办理。

    第二十一条历史上未确权且跨行政区域的林权争议,人工林的林木权属归造林方所有,人工林的林地权属、天然林和荒山荒地的权属应当兼顾双方利益依法调处。属国有单位之间的,可以以行政区域界线确定权属。

    第二十二条登记、发放、变更、撤销林木林地权属证书,依照国家和省有关规定办理。新发放林木林地的不动产权证书,应当注明权属来源以及相关信息,同时收回旧证,建立相关台帐。

    有下列规定情形之一的,原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书,原发证机关已经变更或者撤销的,由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权:

    (一)发证所依据的证据是伪造的,或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的;

    (二)有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的;

    (三)发证机关超越行政管辖权限确权发证的;

    (四)林木林地权属证书附图绘制错误的;

    (五)违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的;

    (六)林木林地权属证书登记的内容与实地无关联的;

    (七)法律法规规定的其他情形。

    原发证机关不按规定撤销林木林地权属证书的,由上一级行政机关责令其予以撤销。

    第二十三条土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证,不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。

    各类地图中的行政界线不等同于林木林地权属界线。1996年后行政界线勘定时,依法调整并达成协议的林木林地权属界线除外。

    第三章 管辖受理

    第二十四条县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是,乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议,由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。

    第二十五条地级以上市行政区域内跨县级行政区域的林权争议,由申请方所在地县级人民政府受理,牵头组织调解,调解不成的,由当事人所在地县级人民政府共同作出处理决定。必要时,由受理的县级人民政府报地级以上市人民政府依法调处。

    跨地级以上市的林权争议,由申请方所在地县级人民政府受理,牵头组织调解,调解不成的,由当事人所在地地级以上市人民政府联合调解。联合调解不成的,由当事人所在地地级以上市人民政府共同作出处理决定。必要时,由申请方所在地地级以上市人民政府报省人民政府依法调处。

    跨省(区)的林权争议,按照国家的有关规定调处。

    第二十六条同一宗权属争议既有林权争议,又有其他土地权属争议,存在管辖争议的,由县级以上人民政府指定受理机构。

    第二十七条当事人申请行政调处的,应当向有管辖权的调处机构提交《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料,以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件,并按照被申请方的数量提交副本。

    当事人不得伪造、变造权属凭证等有关证明材料。

    第二十八条申请人为集体组织的,应当由本组织十八周岁以上成员或者本组织成员代表会议过半数同意申请调处,并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人,由集体组织予以授权委托。

    当事人可以委托一至两名代理人参加调处活动。代理人从事林权争议调处代理活动,应当遵守有关法律法规的规定,不得提供或者协助当事人提供虚假证据材料,不得煽动、教唆当事人或者其他人扰乱调处秩序。

    村(居)法律顾问应当参加调处活动。

    第二十九条调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后,应当在三十日内进行审查,对符合受理条件的予以受理,出具加盖专门印章的受理通知书,并在林木林地所在地予以公告,公告期为三十日。

    对不符合受理条件的,由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》,加盖印章,书面告知申请人不予受理的理由。

    对不属于本调处机构受理的,应当同时告知申请人可以向有权机关提出申请。

    申请人对人民政府作出的不予受理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

    第三十条当事人以外与林权争议有利害关系的公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加调处。

    调处机构发现当事人以外的公民、法人或者其他组织与林权争议有利害关系的,应当通知其作为第三人参加调处。第三人接到调处机构通知后,明示或者默示不参加调处的,不影响调处机构正常调处。

    第三十一条当事人申请林权争议调处,有下列情形之一的,不予受理:

    (一)权属清楚无争议,因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议,属于民事侵权行为或者合同纠纷的;

    (二)个人对林地所有权提出申请的;

    (三)法律法规规定的其他情形。

    对前款规定不予受理的情形,以及涉及水库移民等林权争议且国家和省已明确规定受理部门的,调处机构应当书面告知申请人按照相关法律法规、国家和省的有关规定向有权机关提出申请。

    第三十二条林权争议受理申请公告期限届满之日起十五日内,调处机构应当将提交书面答复和有关证据通知书及申请书副本送达被申请人。被申请人应当自收到通知之日起三十日内,向调处机构提交书面答复和有关证明材料,以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件。被申请人可以提出反请求。

    被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料,不配合调处的,不影响调处机构正常调处。

    第三十三条林权争议调处申请受理后,经调查,认为申请人提交的证据不足以支持其主张的,由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

    林权争议调处申请被驳回后,申请人有新的证据主张其权属的,可以重新提出调处申请。

    第四章 调解处理

    第三十四条发生林权争议,当事人可以向林木林地权属所在地人民调解委员会申请调解,收到申请的人民调解委员会依法组织调解。

    当事人可以从县级以上人民政府公布的林权争议调解员名单中选择调解员,或者选择当事人均认可的其他人,由调处机构协调进行调解;经当事人同意,调处机构可以推荐调解员进行调解。达成协议的,由当事人签订协议书。林权争议调解员参与调解的交通劳务费由调处机构支付。

    当事人也可以直接申请行政调处。

    第三十五条林权争议受理后,调处机构应当及时组织调解,调解期限不得超过六个月;情况复杂的,经本级人民政府负责人批准可以延长六个月,并书面告知当事人延期理由。

    调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算,被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的,自答复期限届满之日起算。

    第三十六条当事人应当如实提供有关证明材料,并配合调处机构对有关证明材料和情形进行调查核实。被调查的相关单位或者个人应当如实反映与案件相关的事实,不得伪造证据或者提供虚假证言。调处机构调查应当制作调查笔录,并由调查人和被调查人签名或者盖章确认。被调查人拒绝签字的,应当在调查笔录中加以说明。

    调处机构进行现场调查勘验,应当通知当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人、村(居)法律顾问到场,同时通知当地有关乡镇人民政府、街道办事处或者村(居)负责人参与见证。调处机构应当制作现场勘验笔录,并绘制权属争议界线图,由勘验人、当事人、见证人及有关到场人员签名或者盖章。必要时,可邀请有关单位协助。

    调处机构进行现场调查勘验,申请人无正当理由拒不到现场、未经调处机构许可中途退出现场或者无正当理由拒绝签字的,可以按照自动放弃申请处理。被申请人或者第三人有此类行为的,不影响实地调查勘验正常进行,但是应当在现场勘验笔录中加以说明。

    村(居)法律顾问未到场,或者有关见证人到场不齐的,不影响现场勘验笔录及争议界线图的效力。

    第三十七条调处机构组织行政调解,可以邀请人民调解员、林权争议调解员参加或者协助调解。

    情况复杂经调解不能达成协议的,调处机构应当邀请公众代表、相关专家、有关社会组织和当事方亲友代表参与再调解,并根据需要将调解情况向有关单位和个人通报。

    第三十八条在林权争议调解中,当事人一方或者第三人为达成协议或者和解,作出妥协而认可的事实、方案和建议,不得在后续的处理、复议、诉讼程序中作为对其不利的证据,法律另有规定或者当事人均同意的除外。

    第三十九条当事人自愿达成的协议书,或者经调解签订的生效的协议书,是申请不动产权登记的依据,各方当事人应当履行。

    经行政调解达成协议的,应当签订《林木林地权属争议调解协议书》。协议书自各方当事人签字、盖章或者按指印并经调处机构盖章确认之日起生效,并由调处机构将当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人身份证明以及授权委托书等材料作为附件,同时送本级人民政府及林业行政主管部门备案。

    第四十条林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的,调处机构应当提出处理意见,报本级人民政府依法作出处理决定,下达《林木林地权属争议处理决定书》,决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。

    作出行政处理决定的期限不得超过六个月,自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的,经本级人民政府负责人批准可以延长六个月,并书面告知当事人延期理由。

    第四十一条人民政府作出行政处理决定前,调处机构可以组织质证,由当事人公开陈述事实和理由,提供证据,进行对质和辩论;对涉及行政处理的事实、理由和依据,听取当事人的意见。

    情况复杂的,当事人提出或者调处机构认为有必要时,可以组织听证;也可以组织召开由公众代表、法律工作者、相关专家与学者、社区代表等无利害关系的第三方参加的公开评议会。

    第四十二条人民政府作出林权争议处理决定,应当依法送达当事人,并获取送达回证。

    人民政府应当公开生效的处理决定书,供公众查阅,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

    第四十三条人民政府作出林权争议处理决定后,应当立卷归档,卷宗包括以下材料:

    (一)处理决定书及送达回证;

    (二)申请人提交的申请书及有关证据清单和材料的复印件;

    (三)当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人身份证明、授权委托书;

    (四)受理通知书、向被申请人发出的提交书面答复和有关证据通知书、根据需要下发的维持现状通知书和送达回证;

    (五)被申请人提交的书面答复及有关证据清单和材料的复印件;

    (六)调查笔录、现场勘验图、现场勘验笔录、行政调解记录。

    当事人曾提出并接受本条例第三十四条所规定的调解的,应附有关调解简况。

    第四十四条人民政府及其调处机构应当在林权争议调处工作办结时,告知权利人凭生效的林权争议调解协议书、处理决定书、复议决定书或者人民法院的裁决书、判决书等文书依法办理林木林地的不动产权登记。

    第四十五条 当事人对已经生效的行政调解书、决定书、复议决定书拒不履行的,对方当事人或者调处机构可以申请人民法院对生效的行政调解书、决定书、复议决定书进行合法性审查,人民法院经审查裁定准予执行的,可以交由作出处理的人民政府组织强制执行。

    当事人拒不履行已经生效的法院裁判的,由人民法院强制执行。

    第四十六条林权争议调处期间有下列情形之一的,调处机构可以中止调处,并向本级人民政府报告。

    (一)当事人因不可抗力,暂时不能参加林权争议调处的;

    (二)发生群体性事件尚在处理中的;

    (三)故意砍伐、毁坏有争议的林木林地,执法机关正在查办的;

    (四)确权案件需要以其他案件的处理结果为依据,而其他案件尚未办结的;

    (五)案件涉及法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认的。

    其他情形需要中止的,调处机构应当报本级人民政府负责人批准。

    中止原因消除后应当及时恢复调处。调处机构中止、恢复林权争议调处,应当书面告知当事人。中止期间,不计入调处期限。

    第四十七条 林权争议调处期间有下列情形之一的,调处机构可以报本级人民政府批准,终止调处。

    (一)当事人争议的林木、林地因不可抗力灭失的;

    (二)一方当事人死亡或者申请人的资格终止,没有继承人或者继承人不主张权利,同时不损害第三人权利的;

    (三)申请人要求撤回申请,调处机构准予撤回的。

    第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定,作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。

    重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定,仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。

    第四十九条林权争议解决前,有关县级以上人民政府不得对有争议的林木林地发放权属证书;有关主管部门不得发放林木采伐许可证、生态公益林损失性补偿资金及其他补助金和补偿金,不得办理相关林木林地权属变更手续和批准使用林地。但是本条例第十七条、第十九条第一款、第四十七条规定的情形除外。

    当事人所在地人民政府或者共同的上一级人民政府可以根据实际情况对有争议的林木林地采取临时限制生产经营措施,并予以公告,同时书面告知有关利害关系人。

    擅自在有争议的林地上造林的,由受理的人民政府通知停止生产、限期迁移,并告知其后果。

    第五十条林权争议解决前应当维持现状,任何一方不得在有争议的林地上从事新的生产经营活动,因防治病虫害等特殊情况除外。

    任何单位和个人不得阻碍林权争议调处工作,不得以林权争议为由扰乱社会秩序、侵犯他人人身等权利。

    第五十一条调处机构调处林权争议,应当由两名以上工作人员承办。

    当事人认为调处人员与林权争议有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的,可以申请回避;与林权争议有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的调处人员,应当回避。调处人员的回避,由调处机构负责人决定;调处机构负责人的回避,由本级人民政府负责人决定。

    第五章 法律责任

    第五十二条行政机关及其工作人员违反本条例规定,有下列情形之一的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

    (一)对符合受理条件的林权争议申请不受理的;

    (二)在受理、调处林权争议过程中,未向当事人、利害关系人履行法定告知义务的;

    (三)在林权争议期间,违反规定发放林木林地权属证书、林木采伐许可证、生态公益林损失性补偿资金,办理相关林木林地权属变更手续和批准使用林地的;

    (四)伪造、变造林木林地权属凭证,或者协助、指使他人伪造、变造林木林地权属凭证的;

    (五)未按照规定时限调解和处理林权争议造成不良后果的;

    (六)在林权争议调处过程中,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。

    行政机关负责人负有领导责任的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第五十三条有下列情形之一,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

    (一)违反本条例第二十七条第二款规定,伪造、变造权属凭证等有关证明材料的;

    (二)违反本条例第二十八条第一款规定,当事人人数众多拒不按规定推举代表扰乱调处活动的;

    (三)违反本条例第三十六条第一款规定,被调查单位或者个人伪造证据或者提供虚假证言的;

    (四)违反本条例第五十条第二款规定,阻碍林权争议调处工作,或者以林权争议为由扰乱社会秩序、侵犯他人人身等权利的。

    第五十四条违反本条例第四十九条第三款规定,擅自在有争议的林地上造林,不依照人民政府通知限期迁移的,所造林木归处理决定确定的林地权利人所有。

    第五十五条违反本条例第五十条第一款规定,在有争议的林地上从事新的生产经营活动,造成确权后的权利人损失的,依法予以赔偿,并由县级以上林业行政主管部门没收其违法所得。

    第五十六条受委托参与调处的代理人违反本条例第二十八条第二款规定,情节严重的,由调处机构报本级人民政府取消代理人继续参加调处活动的资格,并依法追究其法律责任。

    第六章 附 则

    第五十七条本条例自2016年5月1日起施行。  

    文件解读/广东省林木林地权属争议调解处理条例 编辑

    《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(以下简称《条例》已于2016年1月21日由省人大常务委员会第二十三次会议表决通过,并于5月1日起施行。本人就《条例》出台的背景、主要内容及特色亮点进行初步的学习解读。

    一、《条例》出台的背景

    (一)领导重视、亲自维护群众合法权益。2014年8月28日《法制日报》报道,湛江市一些市县政府在处理集体土地、林地纠纷时,居然以“双方均无权属证明”为由,违法将集体性质的土地、林地收归国有,近年来引发多起纠纷。省委《值班要情专报》第225期对此转载。省委主要领导作出“要及时研究,依法依规,提出指导意见”的批示精神,建议省林业厅、国土资源厅归纳梳理全省不同山林土地纠纷的类型,并由省林业厅牵头,联合起草《全省土地山林纠纷调解处理适用法律规范》,由省府办公厅印发全省,分类指导各地准确适用法律规章。省人大常委会领导果断行动,突出问题导向,经常委会主任会议决定,《条例》补充列入了2015年年的立法计划,明确由省人大主导条例草案的起草工作,安排由常委会法工委牵头组织实施。《条例》的起草,省人大黄龙云主任亲自部署并多次作出重要指示,时任省人大肖志恒副主任带队调研、多次提出起草重点,保证了工作的顺利进行,省林业厅领导亲自主持调处部门《条例》研讨会,出席、列席条例起草评估会等,对有些条款作出具体修改意见的批示。

    (二)现行调处规章不规范,不适应新常态对调处工作的需求。

    一是原《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》滞后于形势的需要。目前,已实施了八年的省政府规章《调解处理办法》局限性显而易见,该《办法》存在没有规定政府处理期限,对政府确权行为的责权利、对当事人争山抢林的法律责任规定得比较模糊等问题,造成许多纠纷久调不决、成为历史积案,矛盾不可调和,引发不少的群体性事件。

    二是贯彻落实十八届四中全会提出的行政执法体制改革的需要。2015年省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中,也明确指出:“加强重点领域立法。依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度,完善公民权利救济渠道和方式,实现公民权利保障法治化”。尤其强调落实以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,进一步完善土地管理等方面的法规规建设。山林权属纠纷的处理属行政确权的范畴,是政府的一项具体行政行为。在实践中各地调处部门普遍反映,按照“法无授权不可为”的法律原则,必须对省政府规章《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》予以修订,并独立升格为地方性法规,才能更好地依法执法,提高执法的权威性。通过明确制定具体执法细则、裁量标准和操作流程,完善行政执法程序,强化程序约束,全面落实行政执法责任制,切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。

    三是部门规章存在适用范围不清问题。对山林土地权属纠纷确权案件,有部分市、县相关裁决机关认为,只有土地、林地权属证书才能“依法证明争议土地属于农民集体所有”。但实例中部分规章又存在依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》等。事实上,在处理山从山林权属争议时,根据现有法律规定,应当依照林业行政管理法律、法规,而不能依照国土行政管理法律、法规。如混淆使用,属定性不准,适用法律、法规错误。因此,出台《条例》,才有利于在调处实践和参与诉讼实践中,不易造成处理林地纠纷适用了处理土地纠纷的相关法规的矛盾,有利于在行政诉讼中获得“适用法律正确”的裁定,有利于当事人息诉罢访,实现案结事了人和。

    四是林木林地权属变迁的复杂性需要有健全法规来规范保障。从山林土地权属确权的历史看,新中国成立以来,我省山林土地权属历经了土地改革时期、合作化时期、人民公社化时期、六十年代初的“四固定”时期、八十年代初的林业“三定”时期等多次变革调整,在分分合合中,存在大量山林土地历次改革均没有确权发证,已确权发证的又大量存在界址不清、权属不明、权属凭证缺失等问题,长期以来积存了大量的山林土地纠纷。若没有健全完善而且具有强制约束的法规保障,就会导致对法律法规的理解和运用有偏差,群众的合法权益就可能受到侵害。

    (三)严格立法程序,科学严谨起草《条例》。

    一是成立起草小组、制定工作方案。6月3日,成立了由省人大农委、常委会法工委、省法制办、省林业厅负责人和有关人员组成的条例草案起草小组,研究制定工作方案并报告常委会分管领导,全面启动起草工作。

    二是密集调研、广泛征求意见建议。《条例》起草小组通过省内外的实地调研、召开林权争议案件审判法官专题等10多场座谈会,理清立法思路,突出重点,在现行的政府规章《森林林木林地权属争议调解处理办法》的基础上,经过反复研究、修改不下10次,形成了条例草案征求意见稿。广泛全面征求意见建议。多次向省编办、省法制办、国土资源厅、农业厅、林业厅,省法院、检察院等10多个单位征求意见,由省山林权属争议调处办征求了全省县级以上人民政府调处机构的意见,向人大代表、律师、基层实务工作者、社会人士征求意见,通过省人大公众网平台向全省社会开放征求意见,据不完全统计,《条例》出台前共征求意见达到上万条之多,起草组认真研究吸收其好的制度设计和规定内容,将主要的修改意见均已采纳吸收。

    三是开展重点制度规定的试点工作。本《条例》立法项目是实操作性很强的程序性、实体性立法。为检验《条例》是否接地气、有实效,实践是最有效的检验手段。先后在选择在林情不同、山林纠纷案情不一、管理体制各异的连山、仁化、五华三县开展《条例》试点工作。着重在试行公开聘请调解员参与调解制度及按照调处依据、调处程序和调处时限等规定试行调处。通过为期三个月试行,为《条例》的完善制度创设提供了实践依据。

    四是严格遵守立法规定,立法程序科学严谨。《条例》是严格通过立法的程序要求,经过科学论证、广泛征求意见及《条例》草案经过吸收了中山大学等9所地方立法研究与咨询服务基地、省法学会等4个地方立法社会参与和评估中心、66位立法咨询专家等研究提出修改意见建议,经过了6次专题论证会、表决前评估会等,通过了省人大常委会共三次会议审议后,最终于2016年1月22日提请省人大常委会第二十二次会议审议并表决通过。

    因此,《条例》的出台,凝聚了省委主要领导以民为本、爱民之心、为民之要,凝聚了省人大领导敢于直面问题、为民当家作主、维护群众合法权益,凝聚了专家、学者、社会人士等积极参与立法良好法治氛围。充分体现了省委、省政府对群众利益高度关注并极力维护,体现了政府依法行政、全力以赴推进山林纠纷调处工作,体现了全社会着力构建社会主义和谐社会共同责任与担当,将进一步推动山林纠纷调处工作法制化、规范化建设。

    二、《条例》主要内容

    《条例》共有六章五十七条,对林权争议调处工作的原则、调处依据、管辖与受理、调处程序、法律责任等方面内容作了规定。与原《办法》相比,增强新内容、创设了新亮点,突出“事要解决”的原则,着重维护群众的合法权益,推进林区的平安边界建设,为我省社会经济发展提供了和谐氛围。

    (一)重在调解,特别对民间调解制度作了设计。林木林地权属争议调处目的是明晰产权、化解矛盾、维护当事人的合法权益,必须先通过调解方式来处理,而且通过双方当事人自愿达成的调解协议能实现案结事了。为此《条例》将做好调解工作作为重点,放在制度设计的首要环节,力求通过调解解决大部分的林权争议。一是在林权争议受理前,基层人民调解委员会应当先行组织调解;二是林权争议受理后,调处机构调解正式介入前,先由社会调解力量组织一次公正公开的民间调解;三是规定调处机构应当根据需要组织多次调解,只要有需要或者调解有可能解决争议,就应当组织调解;四是调处机构应当组织一次有利于增加公信力的调解,邀请人大代表、政协委员、相关专家、技术人员、有关社会组织和双方亲友代表参与,见证调解。

    (二)强化责任,特别对限定调处期限作了突破。为体现社会民众立法意愿要求,推进依法行政,进一步提高林权调处的效率,《条例》从几个方面强化了调处机构及工作人员的责任:一是为强化调处具体工作的责任,规定了受理、调查、勘验、使用、处理、公告、送达、建档等各个时机应当进行的工作内容、程序和完成时限等;二是为强化管辖的责任,规定林权争议按照属地管理、分级负责、先行调解、就地处理的办法,由各级人民政府依照管辖权进行受理,依法调处并作出决定;三是为强化提高自身能力的责任,规定县级以上人民政府应当制定培训计划,定期组织调处技能等培训;四是设置了法律责任,明确不作为将受到严惩。

    (三)明确依据,特别对各类权属凭证作了规定。为解决林权争议双方各持一词,证据界定困难的突出问题,《条例》将现有的各类林权凭证结合历史和现实情况进行了梳理,力求调处依据更加明确和清晰,通过凭证效力认定等工作解决大量类似的林权争议。一是对法定林权凭证作出规定的同时,又规定有关材料可以作为处理林权争议的权属来源证据;二是在规定不同时期权属凭证应当追溯权源依据的同时,又规定同一时期合法权属凭证处理的原则;三是在规定当事人凭证与所在地其他持证人属同一情形的予以认定的同时,又规定与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的,以档案存根或者登记台帐为准;四是对鉴定凭证本身真伪作出规定的同时,又规定了权属凭证所载实地四至范围的确定办法。五是对登记发放、撤销、变更林权证作出指引性规定的同时,又规定了不能作为林权依据的情况。

    (四)分类调处,特别对常见争议调处作了区分。《条例》归纳分析了当前林权争议的不同种类,依据法律法规对其调处作了原则性、选择性规定,力求解决几类普遍存在的问题,或者解决某类争议共同的焦点问题,促成全省林权争议的批量解决。在规定确认林权依照《中华人民共和国森林法》等有关林业法律法规和本条例有关规定办理的基础上,对以下六类争议的调处作了规定:一是仅林木所有权、使用权发生争议的;二是因历史原因当事人对争议的林地均无法提出权属凭证,在不同历史时期又有不同的经营使用事实的;三是可以按照林地权属和林木权属分离的原则进行调处的;四是国有单位与乡镇、村农村集体发生林权争议的;五是对当事人提供的权属凭证提出异议的,可以通过司法鉴定确定真伪。六是跨行政区域发生林权争议的等。

    关于限定调处工作期限,《条例》有所突破。林权争议千差万别,调处工作有其特殊性、复杂性,上位法没有对调处工作限定期限,已经立法的兄弟省市只有福建设置了办理期限。但从我省山林纠纷调处现实来看,必须对大量积存的林权争议及时调处,并争取通过制度保障来批量解决,决不能延办。为夯实政府调处机构的责任,合理加快问题的解决,《条例》规定了调处工作各个时段的期限,包括:受理期限、审查期限、调解期限、处理和重新处理期限、公告期限,以及有关特殊情况下延长的期限和当事人配合有关调处工作的期限。

    (五)完善程序,特别对调处关键环节作了细化。林权争议调处工作需要一定的自主性、灵活性,《条例》对相关主体在几个关键环节应当遵循的调处程序进行了细化,以实现与正在进行相关政策改革相衔接,与可能进入的司法程序相衔接,既体现《条例》要结合调处实际赋予适度自由裁量权,又要体现出法规的刚性约束及执行严肃。

    一方面,细化当事人在申请环节的配合义务:一是规定当事人申请林权争议调处应当提交申请书和有关证明材料等;二是规定申请人为农村集体经济组织的,应当推选参加调处的代表并予以授权委托;三是规定行政村、居委会的法律顾问应当全程参加调处活动;四是规定被申请人提交书面答复书和有关证明材料等行为。另外,对当事人维护林权争议现状和依法参加、配合调处工作等管理重点作了规定。

    另一方面,细化调处机构在调处环节的工作规范:一是对调查核实工作进行细化,规定通知勘验人、当事人、见证人及有关人员到场,并制作调查勘验笔录;二是规定签订《林权争议调解协议书》应有的附件和手续;三是规定作出《林权争议处理决定书》后,送达、公开、归档等工作均应规范办理;四是规定一般只有五种情形才能中止调处;五是林权争议调处期间有三种情形之一的,调处机构可以报本级人民政府批准,终止调处;六是规定对争议林地林木必要的管理措施以及补偿提存发放措施等。

    三、《条例》创设的主要特色亮点

    《条例》的制定坚持了以十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导,贯彻落实省委有关林权争议调处工作的系列指示,从林权争议调处工作的实际出发,通过搞好制度创新和设计,规范相关行为,落实有关主体责任,调整相关利益诉求,着力解决林权争议普遍性、倾向性问题,引导集体组织和人民群众运用法治方式、通过法治途径解决林权争议问题,为我省改革发展和社会和谐提供法制保障。出台的《条例》主要特色亮点体现在“五有”:

    (一)林权争议“有人受理”,解决了当事人“出路”问题。《条例》降低了门槛、放宽了山林纠纷调处申请条件,凡是当事人认为有权属争议并能提供证据材料的,向当地调处部门提出申请,政府调处部门必须先接受,经审查后对符合受理条件的予以受理,并在林木林地所在地予以公告。这一宽进制度设计,解决了群众诉求有人理、申请有人管的问题,畅通了渠道,方便了群众,体现了政府要“以民为本、主动服务”的行政工作要求。

    (二)林权争议“有人调解”,解决了权属争议“源头治理”问题。引入民间调解,是《条例》制度设计的首创,“多元调解、民间参与”也是最大限度发挥群众自治的力量。一方面规定县级以上人民政府可以聘请熟悉林权历史和现实情况,既有相关法律法规专业知识,又有丰富实践经验的社会人士作为民间调解员,组织专门的履职培训,并向社会公布名单,充实调处力量。另一方面规定,民间调解员由当事人自主选择,政府不强加给当事人,尊重了公民自由选择权。还规定民间调解员参与调解的交通劳务费由调处机构支付。这一创设条款,既充分尊重民意,传承中华民族“和为贵”理念,又积极引导当事人自愿解决争议、化解矛盾,从源头上突出主动治理,减少了政府的因行政裁决的行政成本,达到了权属争议的“案结事了”、“案清人和”。

    (三)林权争议“有限期结案”,解决了权属争议“久拖不决”的问题。林权争议千差万别,调处工作有其特殊性、复杂性,上位法没有对调处工作限定期限。但是,广泛存在的林权争议不能因此延办,否则以后更加难办。尤其是对目的全省积存着已受理未办结的案件达7841宗,因山林纠纷引发的信访量仍居高不下,这些矛盾纠纷、权属争议就象是埋在林区“地雷”,若不及时排除,将成为影响林区和谐稳定的老大难问题。因此,为夯实政府调处机构的责任,合理加快问题的解决,《条例》规定了调处工作各个时段的期限这一制度设计,体现了行政行为的法律约束及行政高效原则,从原来没有时间限制到现每宗案件必须在15.5月时间内限期办结案件,否则将受到行政问责或承担法律责任,这从制度设计上防止了政府不作为情形,避免了争议案件从原来的只受理没期限解决处理规定,造成了当事人想通过行政复议或者行政诉讼都没有法律救济途径,减少或者杜绝出现案件的“堰塞湖”现象,保障了争议案件解决有出路。

    (四)林权争议“有规范程序”,解决了权属争议调处程序问题。调处林权争议是政府法定行政行为,属于程序和实体的裁决,既要充分依据证据、准确适用法律作出实体的裁决,又要严格依照调处程序、符合法律规定,否则当事人向法院提起行政诉讼时,将因程序不规范等情况被撤诉。从调处实例中,就有不少案例因程序问题被法院撤诉,需要政府重新作出的处理决定。因此,《条例》在制定时已充分考虑、作了周全安排,严谨了调处程序、细化了工作规范、明确了各环节内容,同时条例颁布施行后,将对调处工作标准进行统一规范,以实现与正在进行相关政策改革相衔接,与可能进入的司法程序相衔接,尽可能减少因程序出错被法院撤诉的风险。

    (五)林权争议调处“有问责追究”,解决了不作为乱作为的问题。《条例》明确规定“行政机关及其工作人员违反本条例规定,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,尤其是“未按照规定时限调解和处理林权争议造成不良后果的”;以及“行政机关负责人负有领导责任的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。明确了调处各个阶段的工作任务和具体工作期限,规定了相应的法律责任,若没有在规定期限结案,不仅调处具体工作人员、而且政府、行政机关负责人都承担相应的法律责任,从制度上解决了调处人员及地方政府应当做到“法无授权不可为、法定职责必须为”依法行政的要求,减少或杜绝了机关工作人员懒政、不作为现象出现,压实了责任,提高林权调处的效率,实现了林木林地争议“定纷止争、案清人和”调处目的,维护了群众合法权益,推动了我省平安林区建设。

    当然,同时《条例》也规定了对林权争议调处工作作出突出贡献的单位和个人,人民政府给予奖励。体现责任、权、利对等原则,将更好地调动调处工作人员的主动性和积极性,实现机关工作人员的“有为则奖、无为就罚”管理措施。  

    文件宣讲/广东省林木林地权属争议调解处理条例 编辑

    《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(以下简称《条列》)已于2016年1月21日经省十二届人大常委会第二十三次会议通过,将于2016年5月1日起施行。为保障和推动条例的顺利实施,3月25日,广东省人大常委会以电视电话会议形式召开了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(以下简称《条例》)宣讲会,广东省人大常委会副主任周天鸿作宣讲,副省长邓海光作贯彻部署讲话。

    省政府副秘书长纪家琪,省人大法委、农委,省人大常委会法工委,省编办,省政府办公厅,省法制办,省司法厅、省国土资源厅、省公安厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省农业厅、省信访局,省农垦总局、省侨办,省法院、省检察院有关负责人参加会议,省林业厅陈俊光、孟帆、朱谷典、杨胜强、谭天泳等参加了宣讲会。

    我省是林业大省,林权情况复杂,呈现出历史遗留问题多、争议总量多、不稳定因素多等问题,此次专门出台我省林木林地权属争议调解处理条例,为新时期的林权调处工作制定了科学的制度规范指引和有力的法律法规依据,将有力地规范政府条件处理行政行为,保障有关林木林地权属的合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。《条列》的出台将提高了我省林木林地权属争议调处法规的位阶,有效解决我省大部分的林权争议,推进法治政府和法治社会建设。

    周天鸿对《条列》的主要内容、重点、亮点作了说明,指出《条列》是一部力求解决问题的法规,是一部立足实践、总结实践、具有较强的操作性的法规。周天鸿要求,各地要准确理解《条列》适用范围,注重落实调解制度设计,熟悉和全面掌控调处依据,依法落实调处工作责任,严格依照法定程序规范行政行为,宣传当事人义务责任,引导当事人理性依法维权。各地要切实做好学习宣传工作、贯彻实施工作和监督推动工作。

    邓海光指出,林木、林地是是人民群众的重要财产,林权争议调处是维护群众合法财产和农村社会稳定的重要保证,调处是解决基层矛盾问题的最有效的手段,各地各级政府和有关部门要高度重视《条例》的学习贯彻和实施工作,采取各种形式广泛宣传,强化培训,深入贯彻,推动林权调处工作开创新局面。二要确实做好《条例》贯彻实施的保证工作,要落实政府调处工作的责任制,强化调处工作的考核问责制度,加强调处工作的队伍建设。三要继续深化集体林权的确权工作,解决确权不清晰和发证不到位的问题。  

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