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  • 水资源管理

    水资源管理(water resources management)是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理,以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称。

    编辑摘要

    目录

    时代背景/水资源管理 编辑

    我国自古以来水旱灾害频繁,水土流失严重。20世纪80年代以来,工农业、城乡的发展对水资源的需求急剧增长,同时水环境的破坏与恶化也以惊人的速度发展着,形成了水少、水多、水脏、水浑的四大问题。人们的水资源观念也从原来的治理、开发、利用转为节约、保护和优化配置。

    但是,多年来对水资源的过量和无序开发所造成的生态环境的欠账需要补偿,同时又要为社会经济的发展提供应有的支撑,对水资源管理提出了不同以往的要求:一是充分发挥现有水工程的最大社会、环境和经济效益,提高水的利用效率与效益,减轻对水资源的压力;二是建立水资源的优化配置调度机制,保证水资源开发利用的可持续性;三是在开发水资源与保护生态环境中寻求平衡点;四是构造科学适用的水资源管理体制。[1]

    目的/水资源管理 编辑

    各地政府支持水资源管理严格水资源管理宣传牌

    水资源管理的目的是提高水资源的有效利用率,保护水资源的持续开发利用,充分发挥水资源工程的经济效益,在满足用水户对水量和水质要求的前提下,使水资源发挥最大的社会、环境、经济效益。

    要素/水资源管理 编辑

    决策、执行、监督是水资源管理的三大要素,各有自己的内涵与程序。这三大机能实现的组织构成世界各地多有不同,但完整的水资源管理体系大都包含这三大功能。一般来说水资源管理的决策是从社会总体利益最大的角度来考虑制定的,必须体现社会各方面成员的意见与意志。因此,决策机构多由政府、专家、用水户和热心于公益事业的社会人士构成。现代水资源管理的执行需要很高的专业素质与技能,因此多由专业技术人员构成的专门机构来进行。监督机能则往往表现出公众对水资源管理效果的关注以及与自己利害相关的公益事业的实现程度,因此监督机构多由用水户代表和社会各界人士构成,对决策机构、执行机构的工作效率与成果进行监督,反映自己的意见、意愿。由于这三大机能的不同性质与内涵,其机能实现组织多为三位异体。[1]     

    广义的水资源管理要素可以包括:

    法律。立法、司法、水事纠纷的调解处理。

    ②行政。机构组织、人事、教育、宣传。

    ③经济。筹资、收费。

    ④技术。勘测、规划、建设、调度运行4方面构成一个以水资源开发(建设)、供水、利用、保护组成的水资源管理系统。[2]

    特点/水资源管理 编辑

    这个管理系统的特点是把自然界存在的有限水资源通过开发、供水系统与社会、经济、环境的需水要求紧密联系起来的一个复杂的动态系统。社会经济发展,对水的依赖性增强,对水资源管理要求愈高,各个国家不同时期的水资源管理与其社会经济发展水平和水资源开发利用水平密切相关;同时,世界各国由于政治、社会、宗教、自然地理条件和文化素质水平、生产水平以及历史习惯等原因,其水资源管理的目标、内容和形式也不可能一致。但是,水资源管理目标的确定都与当地国民经济发展目标和生态环境控制目标相适应,不仅要考虑自然资源条件以及生态环境改善,而且还应充分考虑经济承受能。

    水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,组织各种社会力量开发水利和防治水害;协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系,处理各地区、各部门之间的用水矛盾;监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为;制定供水系统和水库工程的优化调度方案,科学分配水量。水资源管理的目的是:提高水资源的有效利用率,保护水资源的持续开发利用,充分发挥水资源工程的经济效益,在满足用水户对水量和水质要求的前提下,使水资源发挥最大的社会、环境、经济效益。[3]

    内容/水资源管理 编辑

    在水资源开发利用初期,供需关系单一,管理内容较为简单。随着水资源工程的大量兴建和用水量的不断增长,水资源管理需要考虑的问题越来越多,已逐步形成为专门的技术和学科。主要管理内容有:

    ①水资源的所有权开发权使用权。所有权取决于社会制度,开发权和使用权服从于所有权。在生产资料私有制社会中,土地所有者可以要求获得水权,水资源成为私人专用。在生产资料公有的社会主义国家中,水资源的所有权和开发权属于全民或集体,使用权则是由管理机构发给用户使用证。

    ②水资源的政策。为了管好用好水资源,对于如何确定水资源的开发规模、程序和时机,如何进行流域的全面规划和综合开发,如何实行水源保护和水体污染防治,如何计划用水、节约用水和征收水费等问题,都要根据国民经济的需要与可能,制定出相应的方针政策。

    ③水量的分配和调度。在一个流域或一个供水系统内,有许多水利工程和用水单位,往往会发生供需矛盾和水利纠纷,因此要按照上下游兼顾和综合利用的原则,制定水量分配计划和调度方案,作为正常管理运用的依据。遇到水源不足的干旱年,还要采取应急的调度方案,限制一部分用水,保证重要用户的供水。

    ④防洪问题。洪水灾害给生命财产造成巨大的损失,甚至会扰乱整个国民经济的部署。因此研究防洪决策,对于可能发生的大洪水事先做好防御准备,也是水资源管理的重要组成部分。在防洪管理方面,除了维护水库和堤防的安全以外,还要防止行洪、分洪、滞洪、蓄洪的河滩、洼地、湖泊被侵占破坏,并实施相应的经济损失赔偿政策,试办防洪保险事业。

    ⑤水情预报。由于河流的多目标开发,水资源工程越来越多,相应的管理单位也不断增加,日益显示出水情预报对搞好管理的重要性。为此必须加强水文观测,做好水情预报,才能保证工程安全运行和提高经济效益。

    原则/水资源管理 编辑

    现代的水资源管理遵循以下基本原则:

    ①效益最优。对水资源开发利用的各个环节 (规划、设计、运用),都要拟定最优化准则,以最小投资取得最大效益(见水资源规划)。

    ②地表水和地下水统一规划,联合调度。地表水和地下水是水资源的两个组成部分,存在互相补给、互相转化的关系,开发利用任一部分都会引起水资源量的时空再分配。充分利用水的流动性质和储存条件,联合调度地表水和地下水,可以提高水资源的利用率。

    ③开发与保护并重。在开发水资源的同时,要重视森林保护、草原保护、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作,以取得涵养水源、保护水质的效应。

    ④水量和水质统一管理。由于水源的污染日趋严重,可用水量逐渐减少,因此在制定供水规划和用水计划时,水量和水质应统一考虑,规定污水排放标准和制定切实的水源保护措施。

    措施/水资源管理 编辑

    水资源管理利国利民水资源管理利国利民

    有效的水资源管理,必须有一定的措施保证。

    ①行政法令措施。运用国家行政权力,成立管理机构,制定管理法规。管理机构的权力为:审查批准水资源开发方案,办理水资源的使用证,检查政策法规的执行情况,监督水资源的合理利用等。管理法规分综合性法规和专门性法规两类,水法或水资源法属综合性法规;水土保持法、洪水保险法、水污染防治法和水利工程管理条例等属专门性法规。各种法规按照立法程序由国家颁布执行。

    ②经济措施。它是管好用好水资源的一项重要手段,主要包括:审定水价和征收水费,明确谁投资谁受益的原则,对保护水源、节约用水、防治污染有功者给予资金援助和奖励,对违反法规者实行经济赔偿和罚款。此外还有集中使用水利资金和征收水资源税等措施。

    ③技术措施。加强水资源基本资料的调查研究,总结推广国内卓有成效的管理经验,学习采用国外先进的管理技术。此外,采用现代计算机技术和水资源系统分析方法,选择最优的开发利用和管理运用方案,乃是水资源管理的发展方向。

    ④宣传教育措施。利用报刊、广播、电影、电视、展览会、报告会等多种形式,向公众介绍水资源的科普知识,讲解节约用水和保护水源的重要意义,宣传水资源管理的政策法规,使广大群众认识到水是有限的宝贵资源,自觉地用好并保护好水资源。

    ⑤涉及国际水域或河流的水资源问题,要建立双边或多边的国际协定或公约。

    规定/水资源管理 编辑

    2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国水法》,是中国水资源管理的重要的法律依据,标志着中国依法治水、管水、用水、保护水进入了一个新阶段。条文中与水资源管理相关内容规定:

    ①水资源属国家所有,在开发利用水资源时,应满足社会经济发展和生态环境最大效益;

    ②开发利用水资源,一定要按照自然规律和客观规律办事,实行“开发与保护”、“兴利与除害”、“开源与节流”并重的方针。

    ③水资源的开发利用要进行综合科学考察和调查评价,编制综合规划,统筹兼顾,综合利用,发挥水的综合社会效益;

    ④水资源的开发利用,要维护生态平衡;

    ⑤要提倡节约用水,计划用水,加强需水管理,控制需水量的过速增长;

    ⑥加强取水管理,实施取水许可制度;

    ⑦征收水资源费,加强水价管理和水行政管理,对水资源实行有偿使用;

    ⑧加强能力建设。

    基本条件/水资源管理 编辑

    ①国家规定对水资源必须进行综合科学考察和调查评价,查明当地水资源数量、质量、成因和赋存条件及运动规律;

    ②水资源开发利用现状和未来社会国民经济发展需水预测;

    ③同级政府批准的区域或流域水资源综合规划;

    ④区域性水中长期供求计划。[4]

    方法手段/水资源管理 编辑

    ①取水许可制度是在法律保证下进行水资源管理的行政手段。

    ②经济措施是调节开发利用水资源的有效手段,利用经济杠杆管理好水资源。要完善有偿使用的制度,建立良性运行的管理机制。

    ③水资源管理依靠行政组织,运用命令、规定、指示、条例等行政手段发挥在管理中的作用。

    ④系统分析的方法是实施水资源调配和管理的一个基本方法。

    水资源管理信息系统通过接收、传递和处理各类水资源管理信息,使管理者能及时实现水资源管理环节之间的联系和协调,实现科学管理。

    国外改革/水资源管理 编辑

    淡水资源短缺及水体污染正成为阻碍人类可持续发展的重要因素。为保证水资源的合理配置和可持续利用,许多国家都在转变其水管理理念,实施可持续的水管理政策。这里,分别介绍加拿大、德国、澳大利亚、俄罗斯、英国、美国和以色列的水资源管理改革情况。

    加拿大:“可持续水管理”。虽然该国的水资源十分丰富,但政府仍很重视水资源的保护和永续利用。水资源的管理经历了一个从“水开发”(强调开发水资源的工程建设)、“水管理”(强调水资源的规划)和“可持续水管理”(强调水资源的可持续利用)三个阶段。在“可持续水管理”阶段以前,水被作为一种消费性资源;进入“可持续水管理”阶段后,开始强调水的非消费性价值,着眼于构筑支撑社会可持续发展的水系统。为了加强水资源的集中、统一管理,联邦和省级政府成立了专门的水管理机构(隶属环境保护部门)。政府在水管理方面采用的主导方法是生态系统方法,这种方法强调水资源系统的各组成要素及其与人、社会、经济和环境的关系,做出水管理决策依赖越来越多的学科。同时,政府还十分重视水管理决策信息的多元化,有关部门在积极开展水资源可持续利用公共教育的同时,也引导社会各阶层的成员参与水管理决策,大力推行水管理决策信息的社会化。决策信息的多学科化和社会化,正促使加拿大水管理决策越来越合理、公平和得以高效地执行。

    德国:依法治水。实施的是一体化的水管理政策。水资源的管理主要由联邦环境部负责,承担防洪、水资源利用、水污染控制(污水处理、水质监测、发布水质标准等)等职能,但饮用水的管理归卫生部负责。德国水管理的主要特点是依法治水。法律规定,河流流域、湖泊及海洋的水上警察不仅负责水上交通事务,也承担保证水质安全的责任。各州的法律也对水管理作出具体规定。例如,对抽取地下水课以一定的税收。

    澳大利亚:实施用水执照管理。该国是世界上最干旱的大陆之一,如何对付水短缺一直是这个国家面临的严峻问题。为了实现水资源的可持续利用和管理,政府成功地运用了流域综合水资源管理体制(莫累河与达令河流域管理委员会是世界上最大的流域综合管理联合体),并实施用水执照管理制度。澳大利亚将其水资源分为发展用水(生产生活用水)和环境用水(生态用水)。过去,生态用水不被重视,造成生态系统得不到基本的水源,直接威胁到生产生活用水。1995年的水制改革,将保证生态用水作为法律规定下来,每个流域经测试后确定多少生态用水必须得到保证。至于生产生活用水,则通过水执照来管理。水执照体现的水权可以买卖,用户可以将自己的用水份额出售给他人。水制改革大大促进了用户进行节水和水的循环使用。据估计,水制改革使农业用水量下降了75%。在城市,水费制度经过几次改革日臻完善:从按人头平均收费到按财产收费,再到按用水总量配额进行管理。就是说,用户即使很有钱,也不能随意消耗水。对于水污染的处理,是按照政府和企业之间的合同关系,由企业来负责的(垃圾处理也是如此)。在大城市,几乎100%的污水得到了处理。

    俄罗斯:水资源使用者及排污者付费。该国可持续水管理的要点:一是限制或规定用水额度以及污水的最大允许排放量。不论所排污水的危害程度如何,均要将其减至最低程度。二是当今水利工程设施规模宏大,建设投资巨大,水资源使用者及排污者应当偿付这些费用。三是恢复水源地,保持水源的储量和质量。既要保证生产生活用水,也要改善自然水源的生态环境。联邦政府要求水源各流域制定15-20年的水管理目标规划,并分若干阶段实施。规划要求通过降低直至停止排污来恢复自然水源的水质,提出有关径流、流量、水位等特定要求,对用水者提出用水量要求,建立流域水管理体系的经济-数学模型,确定流域水管理体系的发展参数。在此基础上,制定年度或阶段性计划。

    英国:设立流域委员会集中管水。针对供水和水污染问题,英国通过立法不断改进水资源的取水许可权管理和水资源的开发利用与保护工作,逐步完善管理体制,由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理,逐步实现了水的良性循环。在较大的河流上都设立流域委员会、水务局或水公司,统一流域水资源的规划和水利工程的建设与管理,向用户供水,进行污水回收与处理,形成“一条龙”的水管理服务体系,使水资源在水量、水质、水工程、水处理上真正做到了一体化管理。为满足水量水质要求,取水必须事先得到许可,污水必须经过处理达到法定的标准才能排入河流和湖泊。

    美国:强调水资源的综合利用。各州对水资源的管理存在较大差异。但总体上讲,美国对水资源的管理注重统一性和综合性,强调从流域甚至更大范围对水资源的统一管理,强调水资源的综合利用,不仅重视水资源的开发利用对经济发展的影响,也重视对其他资源和生态环境的影响。一个典型的模式是田纳西模式。田纳西河是美国一条重要的河流,历史上曾经是水旱灾害频繁、水土流失严重、经济非常落后的地区。1933年,联邦政府通过一项法律,决定成立田纳西流域管理局,并授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权利,对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。经过10年的努力,田纳西流域管理局修建了31座水利工程,建设了21座大坝,控制了洪水,扩大了灌溉,发展了航运,开发了电力,同时通过植树造林、防治水土流失等措施,改善了生态环境。通过综合治理,极大地促进了当地经济的发展,10年间流域居民的平均收入提高了9倍,创造了举世赞誉的田纳西奇迹。

    以色列:集中统一的管理体制。该国的缺水和治水都是举世闻名的。政府对水资源管理的最大特点,是集中统一的管理体制。依据1959年颁布的《水法》,政府对水资源的管理实行部长负责制,由农业部长全权负责对全国水资源的管理工作,同时成立了由农业部长直接领导的“国家水委会”作为政府对全国水资源的保护与开发利用进行统一管理的行政机构。水资源开发许可证是政府依据《水法》和《水井控制法》等法规于20世纪50年代开始实施的,是保护水源的主要措施。许可证制度要求,任何对水资源的开发行为必须得到水委会的许可后进行,水的开采量、开采方式和生产条件等均由水委会根据水资源和周围环境的状况、开发计划等因素来确定。开发者必须按照水委会制定的各项要求来开发生产,否则水委会有权收回开发许可证。[5]

    新的要求/水资源管理 编辑

    据水利改革发展的新形势新要求,在系统总结我国水资源管理实践经验的基础上,2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度,确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”,从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。

    针对中央关于水资源管理的战略决策,国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,作出全面部署和具体安排。这是指导当前和今后一个时期我国水资源工作的纲领性文件。对于解决我国复杂的水资源水环境问题,实现经济社会的可持续发展具有深远意义和重要影响。该文件共分5章、20条,明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。主要内容概括来说,就是确定“三条红线”,实施“四项制度”。

    “三条红线”:一是确立水资源开发利用控制红线,到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。二是确立用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。三是确立水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述红线目标,进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。

    “四项制度”:一是用水总量控制。加强水资源开发利用控制红线管理,严格实行用水总量控制,包括严格规划管理和水资源论证,严格控制流域和区域取用水总量,严格实施取水许可,严格水资源有偿使用,严格地下水管理和保护,强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理,全面推进节水型社会建设,包括全面加强节约用水管理,把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程,强化用水定额管理,加快推进节水技术改造。三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理,严格控制入河湖排污总量,包括严格水功能区监督管理,加强饮用水水源地保护,推进水生态系统保护与修复。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。[6]

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    参考资料
    [1]^引用日期:2012-09-04
    [2]^引用日期:2012-09-04
    [3]^引用日期:2012-08-23
    [4]^引用日期:2012-08-23
    [5]^引用日期:2012-09-04
    [6]^引用日期:2012-09-04
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