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  • 美国参谋首长联席会议

      美国参谋首长联席会议功能职掌


      制度缘起背景:


      二次大战以前,美国国防架构仅有分立平行之陆、海军两部,上层尚无国防部及相关组织设计。珍珠港事变促使美国参战决心,是时考虑联盟作战各参战国军事决策连系协调作业之实际需要,特别参考英国军事首长会议架构,成立参谋首长联席会议组织与建立联参本部雏形架构;迄今五十余年间,历经数次重大战争军事决策效能检验,导致前后四次大幅修订相关律法及实施多次组织改造方案,方演进成为现行较周延实用之联席会议机制。


      一九四九年于第二次修法时,正式设立联席会议主席一职,专职主持议事,协调意见。现行体制法定会议成员包括主席、副主席、陆军参谋长、空军参谋长、海军军令部长及陆战队司令等六人组成(均为四星上将军阶)。


      联席会议成立目的:


      初始设计目的系将联席会议定位为军事顾问咨询委员会性质,主要功能在负责提供总统(三军统帅)、国家安全会议及国防部长三首长对重大军事决策之建议与咨询角色,不具任何决策职能;联席会议亦仅为合议协商机制之设计,联席会议主席亦未赋予任何法定裁量权限,通常因成员间之军种主见或立场差异,不易形成共识,议事功能有限。


      现今之联席会议制度主要功能仍定位为总统、国安会及部长三者之军事咨询顾问团角色,惟已调整修正主席及成员部分职掌,联参主席改为首席军事顾问,赋予较高主导裁量权限,其它成员则定位为军事顾问,如与联参主席意见不同,依法则须将不同意见并案呈上级裁量,以确保建议决策之周延合理。


      联席会议依法必须定期召开,通常至少每两周实施一次。


      会议研讨事项:


      联席会议系总统及国安会之军事咨询顾问机制,重大国家安全事务决策中针对有关军事武力运用及其它军事专业知识领域提供具体建议,联席会议如对国家安全议题,其研讨事项则以相关重大决策中之军事事务建言为主,会议结论提供总统或国安会有关决策参考。


       联席会议亦为国防部长之军事事务咨询顾问团,故相关国防建军备战重大议题,军种间重大争议,均可于该会议中研讨,形成共识决议后,再呈报部长决策参考,该会议并无任何决策功能。


      联席会议研讨议题,通常由联席会议主席订定,会议成员亦可建议军种关切主题或议题,经主席裁定后纳入研讨,议题性质通常以建军发展或军种间重大协商议题为主,诸如军事战略规划、作战思想发展、编装制订、战备训练与后勤支持等军事事务为主。


       有关国防资源之分配、投资建案之决策,均属文人国防部长及军种文人部长之权责,通常非联席会议关切及研讨事项。美联参本部对投资建案建立另一套审查评估机制,由副主席主持,其结论建议呈文职副部长裁决。


       联参会议为最高军事首长之横向协商机制,联席会议主席及军种参谋长以下尚设立多层次联参本部与军种总部间横向协调机制,例如副主席与军种副参谋长之会议协商机制,联参本部参谋主任及各军种总部参谋主任之会议协商机制,联参本部各联参次长与军种总部署长之会议协商机制等;军种间之争议,通常经此一绵密的横向协商机制,军种争议得以逐级妥协化解,联参与军种间之重大争议议题方可能列入联席会议研讨。


      联参会议结论之处理:


      联席会议因定位为军事顾问咨询角色,本身无决策功能,其会议结论仅提供总统、国安会及部长决策参考。


      一九八六年国防组织法通过后,联席会议主席依法赋予主导议事地位,讨论议题经协商或妥协后,成员或可有不同意见陈述,但联席会议主席之意见,仍为上级决策参考之主要依据。此一机制经波湾战争历练,运作良好,该制度之运作日趋成熟,现已较不具争议。


      国防政策(军种政策)及国防资源之分配为文人部长(含军种文人部长)之主要职掌权限,不论联席会议主席或军种参谋长仅具决策建议权,决策仍归部长裁夺。其它战略规划、作战思想研发、编装制订、战备训练与后勤支持等军事专业领域,联席会议仍有较大发言与裁决空间。


      联参首长之权责:


       依美国国防部组织法(US Code 10)详列参谋首长联席会议主席法定职掌总共五十四项,其中重要职掌列举如后:


       建议并协助部长参与制定国家安全目标、政策与军事任务分配。


       建议并协助总统及部长策定用兵战略指导。


       策订战略与相关计划作为。


       建议并协助部长策定兵力规划与资源分配作为。


       评估三军部队作战能力与执行任务能力,建议国防资源分配与提出专业意见。


      依前述职掌可明确解读参谋首长联席会议主席定位于幕僚功能角色,建议并协助部长推动建军规划及战略指导,达成国防安全使命。


      兵力规划与建军权责定位:


       依美国防组织架构设计理念,兵力规划与建军权责,均属国防部长权责,应无疑义,由部本部主管政策之副部长办公室主导规划,联参本部以军事专业角度,提供支持与协助,双方必须密切协调分工合作,军文专业相辅相乘,真正在充分尊重军事专业之基础上,发挥民主政府文人领军之法治精神。


       有关建军规划事务,部本部与联参本部均设计职掌性质相仿之组织部门,在部本部而言,以政策制订与整体规划为主,联参本部则以协助政策规划及执行政策及指导为主,两者各发挥所长,合力打造世界第一流之劲旅。


       以军事战略规划为例,部本部设战略办公室,由副助理部长主持,负责制定国防政策及指导军事战略规划方向,联参本部联五部门中亦另设战略规划部门,负责协助部本部制订相关战略指导工作,并协助策订军事战略计划作为。

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