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  • 行政责任

    行政责任是指犯有一般违法行为的单位或个人,依照法律法规的规定应承担的法律责任。行政责任主要有行政处罚和行政处分两种方式。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的行政管理相对人给于行政制裁的具体行政行为。县级以上人民政府财政部门可依法对违反《中华人民共和国会计法》行为的单位和个人作出行政处罚。

    编辑摘要

    基本信息 编辑信息模块

    中文名: 行政责任 英文名: Administrative responsibility
    释义: 经济法主体违反经济法律法规 分类: 行政处罚和行政处分
    性质: 专业术语

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    构成要件/行政责任 编辑

    行为主体

    前面已提到,行政违法是行政责任的前提,如果行为主体的行为尚未构成行政违法,行政责任就没法产生。这就是说,并非行政法律关系主体的所有行为都产生行政责任,只有有行政违法存在时行政责任才会产生。

    行政责任

    现代法治社会,不仅要求权力(权利)、职责(义务)的法定,而且要求对责任的承担也必须有法律依据。因此,承担行政责任的方式、内容等都应当由法律规定。否则承担责任就很难做到。

    责任能力

    行为主体不具有法定的责任能力,即使其行为构成了行政违法,也不被追究或者承担行政责任。对行政主体来说,其责任能力的确认没有特殊的要求,只要是国家行政机关或者是被法律、法规授权具有行政主体资格就行;而对行政相对人中的公民而言,法定责任能力的认定,必须是达到法定的年龄、具有正常的智力等,否则即使有行政违法行为存在也不能追究行政责任。如《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等有对行政相对人中公民责任能力的规定。

    行为过错

    行为的作出是主观和客观的统一,行为主体不承担主观上无过错的行为的责任。如正当防卫。

    主要表现/行政责任 编辑

    一、它是一种法律责任,不是基于道义或约定的道德责任。

    二、它是在行政活动中由行政机关及其公务人员的违反行政义务引起的,与违宪责任、民事责任、刑事责任有程度上的不同。

    三、它是一种不能以其他法律责任或纪律责任替代的独立的责任。

    惩罚形式/行政责任 编辑

    可分为惩罚性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任。惩罚性行政责任的主要形式有:

    通报批评、行政处分等;强制性行政责任包括强制划拨、执行罚等;补救性行政责任的形式较多,主要有:认错道歉、恢复名誉、消除影响、撤销违法、纠正不当、返还权益、行政赔偿等。

    行政责任按承担的主体不同可分为行政主体及其公务员承担的行政责任和行政相对人承担的行政责任。

    (1)行政主体承担行政责任的具体方式有:①通报批评;②赔礼道歉,承认错误;③恢复名誉,消除影响;④返还权益;⑤恢复原状;⑥停止违法行为;⑦履行职务;⑧撤销违法的行政行为;⑨纠正不适当的行政行为;⑩行政赔偿等。

    (2)公务员承担行政责任的具体方式有:①通报批评;②承担赔偿损失的责任、接受行政处分等。

    (3)行政相对人承担行政责任的具体方式有:①承认错误,赔礼道歉;②接受行政处罚;③履行法定义务;④恢复原状,返还财产;⑤赔偿损失等。 此外,外国人及外国组织在我国境内活动时,属于我国行政管理相对方,如违反了我国行政管理义务也要承担行政责任。外国人承担行政责任的特殊方式还有限期离境、驱逐出境、禁止离境等。

    类别/行政责任 编辑

    1、根据承担行政责任的主体不同,可以分为行政主体的责任和国家公务员的责任。

    2、根据行政责任所涉及的范围的不同,可以分为内部行政责任和外部行政责任。

    内部行政责任,是指行政主体作为内部行政法律关系主体时因行政违法而必须承担的行政责任。

    外部行政责任,是指行政主体作为外部行政法律关系主体时因行政违法而必须承担的行政责任。

    3、根据行政责任的承担方式不同,可以分为补救性行政责任、惩罚性行政责任。

    补救性行政责任,是指行政违法主体对因其行政违法而受到损害的行政相对人实施补救的责任方式。

    惩罚性行政责任,是指行政违法主体因其行政违法而必须接受惩罚的责任方式。

    4、根据行政责任的具体内容不同,可以分为精神罚、财产罚、身份罚。

    精神罚是对行政违法主体的精神上的惩戒,它不直接涉及被惩罚主体的实体权利义务,但它对于引起行政违法主体的警觉,并防止下次重犯起着较大的作用,如警告。

    财产罚是强迫造成损害后果的行政行为主体交纳一定金额的罚款,或者剥夺其某些财产权利的责任,如行政赔偿。

    身份罚是对实施行政违法行为的行政主体以及国家公务员的特定方面的权力予以限制或者剥夺,进而改变其身份的一种责任,如撤职、开除。  

    职责确定/行政责任 编辑

    行政责任 行政责任

    有无行政违法事实是判断是否追究行政责任,追究何种行政责任,以及追究谁的行政责任的首要条件。并非所有行政违法都要追究行政责任,尤其是惩罚性的行政责任是否追究行政责任还必须考虑行政违法行为的情节和行为人的态度。追究何种行政责任,各国依据行政法和单一行政责任法执行。一般须从以下四个方面考察:行为主体;行为客体;行为主体的主观恶性程度;行为情节和后果。行政责任主体有三种:公务人员,行政机关,行政机关的领导者。公务人员在两种情况下可以追究其本人的行政责任:①行政违法是公务人员的本人过错所致,非由机关的命令、委托所致,如越权或滥用职权。这种违法属于个人违法,按照责任自负原则,在公务人员所在的行政机关承担责任后,追究个人的行政责任。②公务人员的行政违法是执行机关命令所致。此种行为属机关违法,原则上由机关单独承担责任。但如果公务人员明知机关的命令是违法的仍执行,视情节与后果亦可同时追究公务人员的责任。行政机关有行政违法行为时,行政机关必须承担行政责任。行政机关领导者的行政责任比较复杂。领导者个人违法,适用责任自负原则;如果他所领导的机关违法,他必须承担连带责任;如果他所领导的公务人员个人违法,原则上他不承担责任,但如果因他的失职而构成下属公务人员个人违法,则应承担行政责任。

    职责追究/行政责任 编辑

    追究行政责任是在确定行政责任的基础上,有权追究行政责任的机关强制负有责任的行政机关或公务人员履行一定义务。有权追究行政责任的机关主要是国家权力机关、行政机关和审判机关。

    行政责任 行政责任

    权力机关追究行政机关的行政责任主要是通过依法撤销其不适当的决定和命令来实现。罢免公务人员的职务不是追究行政责任的一种形式(应属宪法责任),因此,权力机关不能直接追究公务人员的行政责任。

    行政机关追究有关行政机关及其公务人员行政责任的权力,主要表现在:①追究下级行政机关或所属机构的行政责任,如命令其纠正不当,作出赔偿,必要时直接改变或撤销其行为;②追究本机关内公务人员的行政责任,如命令公务人员对相对人作赔礼道歉等。

    行政监察机关依据法定职责范围、任务和权限,享有追究行政机关及其公务人员行政责任的权力。对于监察对象贯彻执行或违反国家政策和法律、法规以及违反政纪的行为,有权进行检查、调查、给予一定的行政处分,或向有关部门提出处分或法律制裁的建议。

    审判机关的地位和任务决定了它享有监督行政机关依法行政的职责。在一定条件下有权直接追究有关行政机关的行政责任。法院追究行政责任的内容与方式和权力机关、行政机关有很大的不同,表现在:①行政案件的当事人不起诉,法院不能主动追究有关行政机关的行政责任;②法院不能追究公务人员的行政责任,只限于追究行政机关的行政责任,因为行政诉讼是以行政机关而不是以个人为被告;③法院追究行政责任具有补救性,不能追究惩罚性行政责任,不能处分公务人员。

    建立和完善国家行政机关及公务人员的行政责任是世界各国行政改革的总趋势。如美国制定的《情报自由法》(1966)、《阴私法》(1974)、《公务公开法》(1976)、《公职人员道德法》(1980),都对明确行政机关及公务人员的行政责任起很大作用。中华人民共和国1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》对于建立和完善行政责任制,保障国家行政管理在法律范围内进行有积极作用。

    历史/行政责任 编辑

    行政责任不是从来就有的,而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于19世纪70年代,至今只有 100多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展,大体经历了三个阶段,即资本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶段。

    无责任

    在资本主义社会以前,人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自然经济。在自然经济的基础上,人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料,在政治上集所有国家权力于一身。统治者处于支配地位,被统治者处于受支配的地位,而不是国家主人的地位;统治者与被统治者的关系是人身依附关系,而不是平等的契约关系。依据传统的“君权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则,在关于行政责任的问题上便出现了一整套免责的理论,如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命令论”、“人民利益论”等,借此为统治者不承担行政责任辩护。这样,以国王为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。 由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸,因此在国家政治关系上,国王既然永远不可能为非,不承担任何行政责任,那么行政官吏自然也就不承担任何行政责任,不能被控告。这样,在封建社会中,国王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。

    不过,封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是针对百姓而言,对于国王,行政官吏还是要承担责任的。事实上,封建社会的行政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任,而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系,当行政官吏违背国王的旨意时,就将受到制裁。

    此外,封建社会的行政官吏虽不承担行政责任,却要承担道德上的责任。在人类社会政治和行政的发展历史上,政府及其官员要承担道德上的责任,可以说是自古有之。这是因为,政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的基本道德标准和规范,就会失去其统治的正当性的基础。因此,即使在君主专制时代,政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代,老百姓期盼的所谓的“清官”,其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过,要在现实中实现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政府及其官员的内在的约束机制,而不是外在的强制机制。因此,政府及其官员的道德责任并不能代替行政责任。

    在资本主义社会初期,由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟,封建社会的传统观念的影响依然存在,虽然资产阶级国家已不再承认“王权至上 ”、“国王不能为非”等主张,却又提出了“国家主权至上”的原则,把封建社会对国王的盲目崇拜变了对抽象国家的盲目崇拜。结果在行政责任问题上仍然坚持国家无过失或国家不可能违法等主张。

    有限责任

    西方资产阶级革命完成后,资产阶级启蒙思想家的启蒙思想以及民主主义思想深入人心,这为资本主义国家建立行政责任制度奠定了理论基础,行政责任作为资产阶级民主政治制度的一部分,逐步发展起来。 行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。早在16世纪,英国议会中就出现了弹劾程序:一个大臣如果滥用权力或行为不端,将受到众议院的控告以及贵族院的审判。英国用议会控告和审判的形式来对那些依据普通法不够判罪但又需要给予制裁的大臣进行惩处。以后随着议会权力的扩大,大臣们逐渐认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在1742年,内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职,从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后的政治实践使得政府在重大政策问题上以及重要国际条约的签订上都必须得到议会的批准,否则就有可能导致政府承担政治责任。这样,政府承担政治责任的范围不断扩大,逐步发展成为一种在重大国策问题上都必须得到议会批准的固定的政治制度。

    在现代民主宪政国家,政府政治责任主要是通过责任政治制度,或议会对政府的监督来实现的。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段有:

    (1)询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理(首相)、政府部长提出问题,要求答复。质询与询问不同,质询所涉及的问题一般较询问重要或深入,涉及较广泛的公共利益问题;质询往往导致一般辩论;质询通常会带来政治后果,如不信任案或信任表决。

    (2)国政调查。国会对政府一些重大问题,如立法权的行使、选举、违法行为、侵犯公民权等,行使调查权,并以此来监督政府的行为。

    (3)倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针,有权对政府提出不信任案,即所谓的倒阁案。议会若通过不信任案,那么政府就必须总辞职。

    (4)弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此之外,议会还通过行政立法的审查,政府预算的审查来行使对政府的政治监督。

    与政府对议会负有政治责任制度相联系的,是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。根据英国不成文宪法的原则,国王不能为非,不承担实际的责任,因此要有专人,即政府官员对国王的行为负法律上的责任。

    在这种制度下,政府官员执行公务的行为如果侵害了公民的权益,要由官员个人对其行为所造成的损害承担官员个人责任,而国家并不承担任何责任。受害人依据民事侵权法或普通法的规则,向有过错的政府官员求偿。造成政府官员个人行政责任先于政府行政责任的原因,主要在于在资产阶级革命初期,虽然国家政治制度已发生根本转变,但“国家主权豁免理论”的影响仍然存在。所谓“国家主权豁免理论”是指建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论,其核心内容是:“国家是主权者,主权的特征是对一切人无条件地发布命令,没有国家通过法律所表示的同意,不能要求国家负担赔偿责任,否则取消了国家主权。” 因此当政府官员的行政行为违法时,人们认为理应由官员个人,而不是国家来承担行为后果所引发的责任。

    应该说,政府官员个人承担行政责任较之封建社会行政官吏不承担任何行政责任的状况是一种历史性的进步,不过由政府官员个人承担赔偿责任,无论从理论上,还是从现实中看,都是不公正的。从理论上说,政府官员个人的责任应当以政府的责任为前提,因为政府官员是在为公共利益而执行公务,并不是为他自己的利益而活动,社会因政府官员的行为而受益。因此,按照谁受益谁负责的原则,当政府官员执行公务发生了侵权行为时,理应首先由国家来承担相应的责任。单纯的官员个人责任不仅实际上坚持了“国家至上”的传统观念,开脱了国家应负的责任,造成了国民与国家、公民个人权利与政府公共权力之间的矛盾,而且给政府自身的行政管理带来一系列的不利后果。显然,由政府官员个人承担赔偿责任无疑会严重伤害政府官员从事公务活动的积极性和主动性,因为政府官员履行职责越不积极主动,他本人就越安全,他犯错误的机会就越小;而他履行职责越积极主动,他面临的风险也就越大,如此产生的后果是慑于这种责任的威胁,政府官员就不敢按公共利益的要求果断地履行职责。结果是导致政府官员不作为或少作为,而且也阻碍了社会优秀人才向政府部门的流动。从现实来看,由于政府公务活动过失所引起的损害往往比较严重,而政府官员个人大都经济能力有限,赔偿能力有限,这使得政府官员个人在承担行政责任时,往往难以真正落实,结果是受害人的权益并未得到充分保障,造成了实际上的不公平。

    19世纪中叶以后,“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议,“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”等观念日益深入人心。在这种情况下,西方国家出现了“国家应负有限责任”的学说,国家无责任原则发生了动摇,一些国家开始有条件地肯定了政府的行政责任。

    1873年,法国发生了勃朗哥事件。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉,认为国营公司工人的过失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决,明确承认了国家的赔偿责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃朗哥案件的判决,确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则:

    (1)国家官员因过错造成对公民权益的侵害,国家应对官员的过错承担责任;

    (2)行政责任与民事责任不同,对行政责任应当适用不同于民法的特殊规则来处理

    (3)行政责任案件应当由行政法院管辖。

    勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担责任,从而开创了国家行政责任的先例。因此,这次判决被认为标志着严格意义上的国家行政责任的正式形成。勃朗哥案件后,德国于1896年在民法典中确立了国家非权力行为在民法上的赔偿责任,又于1910年以国家责任法确立了对官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任,1919年的《魏玛宪法》则在世界上首次以根本法的形式确立了国家赔偿责任。该法第131条规定:“官吏就其所受委任之职务行使公共权力,而违反对第三人之职务上的义务时,原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任,但对于官吏有求偿权,上述损害赔偿,得以非常司法手续求之”。这些变化表明,政府承担有限责任的法律制度已经初步确立,这为全面确立和确保行政责任奠定了基础。

    完全责任

    19世纪末20世纪初,西方资本主义国家先后过渡到垄断阶段。这时西方国家普遍强化了以政府为核心的国家机器,政府开始全面介入和广泛干预社会生活。随着国家职能的迅速扩张,政府及其官员侵犯公民合法权益的现象日益增多,人民对政府侵权及其缺乏相应的救济手段逐渐感到不满。政府对社会生活的干预及其侵权现象不可避免地引起社会各界对政府及其官员行政行为的关注。至此,建立较为完备的行政责任体系的历史条件趋于成熟。 自勃朗哥案件以后,西方国家的行政责任制度在突破了理论和法律障碍的基础上有了迅速的发展。主要表现在,各国的行政责任普遍由宪法加以原则规定,行政责任作为一项重要的制度,在国家政治法律生活中的地位和作用明显加强了;出现了规定国家行政责任和政府官吏行政责任的统一法典或单行法规,行政责任制度得到进一步的法律保障;行政责任制度在理论上得到进一步的充实和完善,发展成为一种具有独特的领域的政治法律制度学说。

    从历史上看,政府行政责任制度的全面确立,是第二次世界大战以后的事情。战后世界形势发生了巨大变化,首先,人权运动发展迅速,民主意识普遍增强。这使得公民极大地增强了对合法权益的自我保护意识,国家绝对主权观念已远远落后于时代的发展。其次,政府职能不断扩大,政府行政机关侵权行为也日益增多。这在理论上和实践上都迫切需要有法律上的手段来控制政府权力的扩张和行政权力的滥用,而政府承担行政责任正是达到此目的有效手段之一。再次,民法中无过失责任理论的发展以及各国社会保障制度的建立,也使得政府行政责任制度得到了越来越多的国家的承认。正是在这种情况下,行政责任的基本原则从法理上得到了确认,从法律上得到了确立,从制度上得到了保障,政府的行政责任制度终于得到了全面的最终的确立。

    西方国家行政责任制度的全面确立主要表现在以下几个方面:

    第一,行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定,政府责任和官员责任并存。各国公务责任法相继问世,并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔偿。

    第二,国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。美国于1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》;古老的英国也废弃了“国王不能为非”的信条,于1947年制定了《王权诉讼法》,确立了国家对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责任的原则;日本1946年宪法中规定了国家侵权赔偿原则,1947正式颁布了《国家赔偿法》;瑞士于1958年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》。

    第三,行政责任发展成为一种完善的政治法律体系,并与整体国家责任相联系,成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。

    总之,经过100多年的发展,西方各国终于基本上否定了国家豁免说,普遍建立了国家行政责任制度,政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。人们对于政府的观念发生了前所未有的深刻变化,认为在民主政治体制下,政府并非是超然于社会之上,享有特权的某种神物,而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力,是法律关系上权利义务的主体之一,当政府机关的行为侵害人民权利时,应像其它法人组织一样承担侵权赔偿责任。

    发展历史/行政责任 编辑

    在我国封建社会时期,皇帝拥有至高无上的权力。皇帝无论在法律上还是在事实上都只享有权力而不承担任何责任。

    中华民国时期,1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第26条规定:“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求赔偿。” 该宪法草案于1946年获得通过,标志着中华民国正式承认国家行政责任赔偿制度。除宪法外,当时还有一些法律规定了部分国家行政责任。如1930年公布的《土地法》规定,因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害,由该地政府机关负损害赔偿责任;1933年公布的《警械使用条例》规定,因警察人员违法使用警械造成他人伤亡的,由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费;1934年公布的《戒严法》和1944年公布的《国家总动员法》规定,政府对人民因国家实行戒严和总动员所受的损失,给予相应的赔偿或救济。 新中国成立后,我国开始了国家行政责任制度的建设。1954年颁布的第一部宪法中已有关于国家赔偿的原则性规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的,有取得赔偿的权利。” 这是新中国首次用宪法的形式确立了国家赔偿的行政责任制度。此外,一些法律、法规中也有部分内容规定了国家侵权的行政责任。例如1954公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》中规定:“港务局如无任何法律依据,擅自下令禁止船舶离港,船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失,并得保留对港务局之起诉权。”

    由于文化大革命的原因,我国国家行政责任制度的建设一度中断。

    1976年文化大革命结束后,随着我国民主法制建设事业的恢复和发展,我国1982年宪法重申了国家赔偿行政责任原则。该宪法第41条规定:“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”与1954年宪法相比,新宪法的规定在两个方面有所发展,一是规定了国家机关的侵权行为及赔偿责任,二是提出了制定专门法律确认国家赔偿责任的要求。继宪法之后,我国1986年颁布的《民法通则》也规定了国家侵权的法律责任:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”以后又陆续有《治安管理处罚条例》、《海关法》等法律、法规规定的内容涉及到了国家侵权的行政责任。

    我国1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》对于建立我国国家行政责任制度具有重要意义。该法专门规定了行政机关的侵权赔偿责任。对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿经费等问题都作了规定。《行政诉讼法》的颁布标志着我国行政责任制度的初步建立。

    行政诉讼法颁布后,行政诉讼案件逐年增多,行政赔偿案件也随之增加,为进一步落实行政机关的行政责任,我国于1994年通过了《国家赔偿法》,1995年正式施行。《国家赔偿法》的通过和实施,标志着我国国家赔偿的行政责任制度的正式建立。

    存在问题/行政责任 编辑

    一、行政执法责任制已经在全国行政机关普遍推行和承认,但行政权力和责任的统一最终要实现在立法过程中。

    现阶段,行政执法责任制的推行已经进入关键时期,但推行行政执法责任制还要前进的一个重要阶段就是在立法中完善对执法责任的设定——即责任法定阶段,这是尚且在期待之中的阶段,从目前情况看,法律对执法责任的笼统规定使执法责任落实成为难点。

    行政执法责任制度中的执法责任,主要包括不作为责任和乱作为责任。不作为责任是指行政执法部门不履行法定职责的行为责任;而乱作为行为则是指行政执法机关或者执法人员违反法律规定的程序、条件而实施的具体行政行为,乱作为责任设定的前提是行政执法依据中对程序和实体条件的明确规定。实行行政执法责任制的根本在于执法责任的落实,而责任的落实取决于立法对执法责任行为、责任承担形式、追究主体和追究程序的明确规定。但从现行行政执法依据看,对执法责任的规定还存在许多需要完善的地方,主要表现在:

    (一)法律对乱作为法律责任的规定十分笼统。通常的规定表述为:“某某行政主管部门工作人员在工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,依法给予行政处分,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”类似条款看似全面,但具体违法责任不明确(如对乱作为责任即违反程序责任分类不清),操作性不强,责任形式单一,而且缺少责任追究启动机制。

    (二)现行法律对行政职权或者行政管理实体内容规定得较细,但对程序规定得较少或者没有程序性规定。在现行法律中,除了行政处罚法是行政程序法、行政许可法对行政许可的实施程序作了一些规定外,行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决以及其他行政执法行为基本都没有程序性法律规定,甚至没有一般程序规定,因此,这些执法行为很难确定乱作为责任。

    (三)从责任形式上看,责任追究的手段单一,只有行政处分,对公民意义最大、救济最直接的行政损害赔偿责任的规定几乎没有。

    (四)从追究责任的程序法律上看,虽然有诉讼法和复议法等行政监督和行政救济法律制度,但相关法律与复议法、诉讼法的衔接不够。

    一般而言,对行政行为最直接的监督者和对行政机关违法责任追究的提出者是行政管理相对人,法律对行政责任追究条款规定太笼统或者无法可依,使行政管理相对人无所适从,难以真正保护自身合法权益,也达不到监督的目的。

    二、 与其在事后再去规范执法,不如在立法时就杜绝执法的问题,执法问题的解决需要法律、法规对文明执法理念、科学执法程序和对等于执法权力的执法责任的设定,行政执法责任的最终落实还依赖于法律对法定责任的完善。

    没有法律、法规和规章对执法责任的明确规定,执法责任的追究就无从谈起,行政执法责任制度作为行政机关依法行政的重要制度之一,其深入推行离不开立法的保障。由于我国没有统一的《行政责任法》和《行政程序法》,所以,如何从目前的单项立法上进一步明确执法程序和执法责任就成为深入推行行政执法责任制的新课题。

    (一)在单项立法中对行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决以及其他具体行政行为都作出程序性法律规定,在告知、听证、民主决策等主要程序设定上可以参照行政处罚法的规定。

    (二)规定行政管理相对人的具体监督形式,受侵害的救济渠道,在程序上要注意与诉讼法、复议法的衔接。

    (三)细化行政不作为和乱作为的行政违法事项,明确违法责任、追究主体、追究程序。立法时在相关条款的设定上,建议参考《行政许可法》。《行政许可法》按照“有权要有责”的要求,对行政机关的权力规定了相应的责任追究条款,在“法律责任”中专门规定了对行政机关违法设定、或者违法实施行政许可的责任追究。这样的规定较之现行其他行政执法依据对法律责任的规定普遍简单化、软化或者虚化的情况有明显进步。

    (四)明确行政损害赔偿责任。即各国政府在公法学说的“侵权赔偿责任”,将行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所应承担的赔偿责任细化,作为法律责任一章的重要部分。《国家赔偿法》规定的赔偿范围过于笼统,除了限制人身权的损害赔偿外,就只有行政处罚和行政强制列入了赔偿范围,其总括性条款中的“其他违法行为”界限很难确定,给赔偿工作带来极大的不确定性。因此,在立法中应适当明确赔偿责任。

    执法问题的解决依赖于法律对文明执法理念、科学执法程序和对等于执法权力的执法责任的设定。行政权力和责任的统一最终要实现在法律的明文规定中。因此,在立法时就设定执法的责任,杜绝执法的问题,可以防患于未然,起到事半功倍的效果。现阶段,为贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》而进行的依法界定法定职责、建立健全评议考核机制、追究执法责任等行政执法责任制工作无疑是责任法定的前奏,我们期待行政执法责任制从制度到法律的升位。

    重要意义/行政责任 编辑

    行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物,有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中,行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面,从而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义,主要表现在以下两个方面:

    第一,行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。

    19世纪末20世纪初,西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治,开始在国家政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是,政府通过法律授权,从立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权;政府利用宪法对政府职权的抽象规定,不断扩大自身的行政自由裁量权;政府通过对国家经济生活及社会生活干预的不断加强,自身的权力不断扩充。总之,政府在立法、行政、司法三权分立的国家权力格局中,地位明显加强,政府权力、职能和活动范围明显扩展,在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。

    然而,政府行政权力的扩张也造成了一些问题,在理论上,政府行使立法权与司法权,与三权分立的制度设计产生了矛盾,在实践上,政府职权的扩张,增加了政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此,从制度设计上看,一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要,另一方面又需要对政府的权力进行必要的限制,以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化的社会条件下,既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用,又能维持基本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神,充分保障社会公众和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一,就是加强政府及其公务人员的行政责任。

    第二,行政责任能够提高减少政府工作失误,提高政府工作效率。

    20世纪以来,特别是两次世界大战以来,科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断提高,生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰富和多样化,人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政管理的方式、内容和范围都提出了新的要求,使得政府权力和职能明显扩张,政府组织结构更为复杂,政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织规模庞大而职能复杂,人员众多而分工细致,为提高行政效率,就要求在行政组织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度,使行政组织内部各个层级、各个部门以及各个公务人员都必须责任明确,从而保证行政行为的规范化,克服官僚主义,减少行政失误,提高行政工作的效率。

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    1《行政管理学》西北大学,第十章 行政责任

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