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  • 1953年3月10日

    延安时期,毛泽东发表《组织起来》的著名演讲,这是他一生非常重要的思想。 1953年,因为“新税制”问题而引发的党政关系的调整,对中国的政治管理产生了重要影响。 显然,周恩来所理解的“集体领导”与西方行政中的委员会制是不同的。

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    中共政治管理论/1953年3月10日 编辑

    中共中央于1953年3月10日作出了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定。

     政治管理论

      如果说政治统治指国家的阶级统治职能的话,那么政治管理便指国家的社会管理职能。它们构成社会公共权力的两种基本作用方式。政治管理行为的主体是由国家权力主体及其延伸而构成的政权体系,其客体是国家内部的全体社会成员。随着社会分工的加剧,政治管理在国家政治生活中的地位愈来愈突出。它以秩序和效率为基本价值取向,通过调控经济生活、协调社会利益关系和推进民主政治,以保障政治统治并维持社会政治生活的正常运行。马克思·韦伯和伍德罗·威尔逊是较早研究政治管理的代表人物。自此以后,众多政治学者和政治家都致力于这一领域的研究,并不断开拓出新的境界。毛泽东、周恩来在长期的政治生涯中对如何进行政治管理都有深入的思考和艰辛的探索。这里围绕以下几个问题对他们的政治管理思想进行粗浅的比较。

      (一) 社会组织

      所谓社会组织,是人们为执行某种社会职能,完成特定的目标而建立的共同生活的群体。作为动词意义上的社会组织,意味着将分散的人群纳入各种组织生活的轨迹,使其具有一定的系统性和整体性,即组织成为行为系统,成为建立配合关系的过程。现代国家的政治管理,无不以组织化的社会为基础和对象,只有这样,才能获得较高的管理效率。

      中国传统社会主要由封闭的宗族组成,实质上处于高度分散的无组织状态。孙中山认为,中国只有家族主义和宗族主义,而没有国族主义,这正是外国旁观者说中国人是一盘散沙的原因。林语堂先生也指出:“在中国人思想中初无‘社团’这一名词的存在,不可谓非奇事。在孔教的社会和政治哲学里面,吾们可以看出人民组织范型的接续阶级乃自家直接上升于国。”① 人们过于注重家族的私利,缺乏社会意识和公共精神。这种社会结构由自然经济和家族血缘关系所维系,并与封建政治管理方式相适应。随着近代外敌的入侵和民族危机的加深,重构社会和重建国家成为历史赋予中国人的双重任务。

      毛泽东、周恩来从步入政治舞台开始,便十分关注中国的社会组织问题。毛泽东说:“中国之大,太没有基础,太没有下层的组织”。“说有人民罢,人民只是散的,‘一盘散沙’,实在形容得真冤枉!中国人生息了四千多年,不知干什么去了?一点没有组织,一个有组织的社会看不见,一块有组织的地方看不见。”② 周恩来表示:“人类在世界上互相联络主要的条件是仗着群性;而群性中最重要的作用是一种同情心。”“没有同情,就不会发生好的组织,中国立国几千年,社会上最大的缺陷,是没有组织。没有集合多数民众的团体,社会的现象所以才日趋于‘分崩’。”③ 如果说上述认识表达了一种政治改良主义愿望的话,那么在成为马克思主义者以后,毛泽东、周恩来便把社会组织与革命目标高度统一起来,即以有组织的社会力量推进革命进程,反过来又以革命目标的实现来巩固和发展社会组织的成果。他们领导中国革命的过程,也就是一个动员人民、组织人民的过程。基本的方略即以党政组织为核心,按照职业、年龄、性别等设定各种组织形式,如工会、农民协会、合作社、青年团、妇联等,让大多数人获得集体认同感和政治参与感,形成有机联系的组织行为系统,以期实现既定的政治目标。其中所表现出来的新的组织范型和组织理念,对新中国的政治管理产生了深远的影响。

      延安时期,毛泽东发表《组织起来》的著名演讲,这是他一生非常重要的思想。随即他又从理论上进一步对合作组织加以规范,确认“合作社是统一战线的性质,所有农民、工人、地主、资本家都可以参加合作社,它是政府领导、各阶层人民联合经营的经济、文化及社会公益事业的组织”① 。他提出要通过民办公助的形式,使互助合作运动得到蓬勃发展。新中国成立前夕,毛泽东又发出“我们应当进一步组织起来”的号召。他说:“我们应当将全中国大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态,用伟大的人民群众的集体力量,拥护人民政府和人民解放军,建设独立民主和平统一富强的新中国。”② 毛泽东在此向人们展示了一幅全新的社会结构模式,它以党政组织为核心,以其他各种社会组织为附属,形成一个严整有序、整体协调的组织行为系统,从而为以秩序和效率为目标的政治管理奠定坚实的基础。20世纪50年代,毛泽东再次强调,让绝大多数人过上某种组织生活是一件极大的好事。“这种好事,几千年没有过,仅在共产党领导人民作了长期的艰苦的斗争之后,人民方才取得了将自己由利于反动派剥削压迫的散沙状态改变为团结状态的这种可能性,并且于革命胜利后几年之内实现了这种人民的大团结。”③ 组织化的社会有利于上下信息的畅通,既能使人民群众通过各种组织程序表达自己的利益要求,影响党和政府的政治决策,又能使党和政府的路线、方针和政策在全社会得到切实有效的贯彻,这正是毛泽东如此重视社会组织的根本原因。

      与毛泽东一样,周恩来也有一个强烈而坚定的信念,即从新民主主义到社会主义再到共产主义,除了人民政权的力量,就是要通过全社会各种社会组织的努力。新中国成立前后,周恩来强调共产党人要团结广大人民共同前进,“假使我们做组织工作的同志,只想五百七十多万党员,不去想四亿七千五百万人民,那就叫孤立主义。怎么能把五百多万党员孤立起来呢?必须经过五百七十多万党员去组织广大群众,进行建设,一直走到共产主义”①。他把有组织的人民的迅速增加,视为“是使中国人民团结大大加强的另一个重要因素”② 。1950年9月,他对当时各种社会组织的状况作了如下统计:“全国各主要产业部门和主要城市的工人基本上已经组织起来,全国工会会员已经有四百零九万人,约占全国工人职员总数三分之一。新解放区农民协会正在普遍地建立,今年将要实行土地改革的华东和中南两区的农民协会会员已经达到两千万人以上。全国有组织的妇女在民主妇联领导下已经有三千多万人。全国有组织的青年已经有七百多万人,其中包括新民主主义青年团团员三百零一万人。”③ 这些群众性组织一方面接受党和政府的领导,另一方面又独立地开展工作,形成集中领导与分工合作的关系。周恩来认为,有了党的系统和政府的系统,再加上政协和人民团体的系统,就能把全国人民紧密地联系起来。通过组织增强团结,通过团结凝聚力量,构成周恩来社会组织思想的灵魂。

      社会组织工作是一个庞大的系统工程,毛泽东、周恩来都为此倾注了极大的关注和热情,但他们关注的侧重点还是略有差别。除工人阶级这一领导阶级的组织工作之外,毛泽东尤为重视农民的组织问题,而周恩来则更为重视知识分子和上层政治活动分子的组织问题。

      农民占中国人口的绝大多数,把农民组织起来无论对于革命和建设都有重要意义。在大革命时期,毛泽东即对农民进行了卓有成效的组织工作,使农民初步体验到与封建宗族组织完全不同的另外一种组织生活。延安时期,毛泽东倡导把大多数农民都组织在农业生产和手工业生产的互助团体里面,确认“这种生产团体,一经成为习惯,不但生产量大增,各种创造都出来了,政治也会进步,文化也会提高,卫生也会讲究,流氓也会改造,风俗也会改变”① 。这里所说的“政治也会进步”,便包含着政治管理的意义。合作组织将改变农民长期不闻政治的传统,让农民参与到各种形式的民主生活中去。20世纪50年代初期,毛泽东说:“中国人民的文化落后和没有合作社传统,使得我们的合作社运动的推广和发展大感困难;但是可以组织,必须组织,必须推广和发展。单有国营经济而没有合作社经济,我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走上集体化,就不可能由新民主主义国家发展到将来的社会主义国家,就不可能巩固无产阶级在国家政权中的领导权。”② 根据这种认识,毛泽东领导了规模宏大的农村社会主义改造运动,从而使国家对农村社会的政治管理模式发生了根本变化。当然,在农民的组织问题上,毛泽东也呈现出要求过快、过急的思想倾向,特别是后来的人民公社这种政社合一的组织形式,明显脱离了中国的实际。

      中国现代知识分子和上层政治活动分子的组织历史,从理念到实体都与周恩来有着紧密的勾连。抗日战争时期和解放战争时期,正是周恩来把大批倾向进步的知识分子和民主人士吸引到中国共产党的周围。新中国成立前后,许多全国性的知识分子的专业组织如中华自然科学专门学会联合会、中国文联等的产生都得到过他的悉心指导。他主张中国文联要像全国总工会一样,下设各种“产业工会”,“要分部门成立文学、戏剧、电影、音乐、美术、舞蹈等协会。因为只有这样,我们才便于进行工作,便于训练人才,便于推广,便于改造”。① 这些文化组织的成立不仅是业务的需要,同时也具有政治管理上的意义,正如周恩来所指出的:政府机构中的文化组织,要依靠群众团体来支持,“我们新民主主义的政权机构里面的文艺部门,也需要我们全体文艺工作者来积极参加工作。”② 科协、文联等都是带有政治色彩的社会组织,它们在动员和吸引广大知识分子参加各种政治活动中发挥着重要的作用。

      新中国成立初期,一些人对于民主党派不重视,甚至认为没有他们还可少些麻烦。周恩来认为,工人阶级在任何地方都可以碰到其他阶级的人,问题只是有组织与无组织罢了。“事实说明,有组织比没有组织更好。我们已经把工、农、妇、青组织起来。同样,把上层政治活动分子组织起来也有必要。组织起来好处很多,便于他们学习,便于他们把各个阶级的意见反映给我们,在政治上他们也能够更好地同我们合作和配合,有些工作他们去做有时比我们更有效,在国际上也有影响。”③ 在谈及民主党派的发展问题时,周恩来又说:“我们要教育改造资产阶级、小资产阶级,组织起来进行教育,总比不组织要容易。我们让民主党派存在和使它发展,正是便利于这种组织工作,而不是自找麻烦。相反不这样做,倒带来更多的麻烦。”④ 在此,周恩来从一个侧面比较透彻地阐明了社会组织与政治管理的关系。

      社会是由个人结成的整体,每个人既是一定社会关系的体现者,又是具有离散性特征的个体,因为他们总是以自主的主体出现并且有自己的个性特征。而社会又需要通过社会组织的“粘合”作用,将无数个人集结成各种社会结构从而构成为社会整体。在社会主义社会里,如何凝聚人民群众的力量,充分发挥人民群众的集体智慧,是一个很重要的问题。毛泽东、周恩来都为此做出了不懈的努力。他们的社会组织思想,是通过反思中国传统社会结构的弊端和总结革命斗争的经验,并借鉴前苏联的社会结构形式而逐步形成起来的,在他们的政治思想中占有突出的地位。

      在毛泽东、周恩来时代,中国社会的组织化程度之高、组织生活之严密、政治动员之迅速都给人们留下了深刻的印象。现在的问题是如何从历史发展的角度去认识他们将全社会高度组织起来的思想和实践。前苏联宪法曾指出,社会主义是这样一种社会,它的政治体系保障着对于所有事物的有效管理,也就是说,社会主义的政治管理是必须要对整个社会——作为社会生活的经济领域、社会领域、政治领域和思想精神领域综合的整个社会组织进行理性的统一的集中管理。① 这种观点是高度集中的计划经济体制下的产物。不可否认,毛泽东、周恩来都不同程度地受到这种观点的影响。影响的结果带有两重性。一方面,通过政党的整体主义设计理念去组织社会,有助于社会系统的迅速整合,即由无序走向有序,从不稳定转向稳定,同时也便于社会资源的提取,从而达到国家既定的政治管理目标;但另一方面,随着时间的推移它也容易造成个人对组织、社会对国家的全面依赖,降低社会自身调节和自我管理的能力,从而又不利于保持效率的可持续性。这本身就是一个极其辩证的过程。

      在传统的社会主义模式中,一切社会组织均作为国家的附属而存在,国家等级性的行政联系弥漫在社会的每一个方面。随着改革开放和社会主义市场经济的发展,市场成为社会的强大整合器,社会利益关系和社会结构分化程度日益加剧,利益聚合机制和利益表达要求也日趋复杂。在这种情况下,各种独立的社会组织和社会团体大量出现,与此同时,各种非国家的社会联系与协调机制的作用也日益明显。随着社会组织系统出现的变化,国家的政治管理也将更多地诉诸法律、经济和文化手段。

      (二) 党政关系

      现代国家政权体系的构成非常复杂。政治管理主体虽然也是以政府为主,但又绝不局限于此。政党和其他一些准政府性的社会政治组织也在一定条件下起着政治管理主体的作用。在政党政治的政治管理主体中,掌握国家政权的执政党在政治管理中占据特殊地位,它甚至在某种意义上把政府作为自己的决策执行机构,以政府名义对社会发号施令。准政府性的社会政治组织一般称为准政治管理主体,比如在当今中国,工会、共青团、妇联等人民团体就是主要的准政治管理主体。

      在中国政治管理主体的多重关系中,作为执政党的共产党与人民政府的相互关系处于核心地位。由于众所周知的原因,毛泽东、周恩来对如何处理党政关系均甚为关切。从总体上看,他们的思路呈现出一定的差异。毛泽东强调党的一元化领导,通过反对政府工作中的“分散主义”而逐步造成党政不分,以党代政的局面;而周恩来则主张在坚持党的政治领导的前提下实行党政职能分开,行政事务应当由政府决定。

      新中国成立之初,毛泽东对党政职能分开也寄予过关注。如1951年10月18日,政务院副总理董必武在关于县乡政权建设问题给饶漱石的信中指出:“建政工作除必须党来领导外,下级政权机关的建立,党应通过上级政权机关领导着去做。各级党委对各级政权机关的领导,应通过在政权机关中工作的党员来实现,其中如有党员三人以上,应组成党组以保证党的领导。党直接做政府机关的工作是不好的。”毛泽东见到这封信后,认为“信的内容是正确的,可以抄发华东以外各中央局负责同志一阅,促其注意这件事”① 。这是新中国成立后毛泽东对正确处理党政关系和实行党政分开最早的认识,具有重要的理论价值,只是没有得到升华和凝聚。

      1953年,因为“新税制”问题而引发的党政关系的调整,对中国的政治管理产生了重要影响。1952年12月31日,政务院财经委员会颁布《关于税制若干修正及实行日期的通告》和《商品流通税试行办法》,于1953年1月1日在全国实行。新税制规定:“应税货物,一律按国营公司批发牌价核税;加工、定货、包销者同。”也就是不分国营、私营,一律平等纳税。

      毛泽东认为,新税制提出“公私一律平等”纳税,有利于资本主义,不利于社会主义,违背了中共七届二中全会的决议,表明政务院在组织上犯了分散主义错误。他提醒全党:“集中与分散是经常矛盾的。进城以来,分散主义有发展。”因此,一切主要和重要的问题,都要先由党委讨论决定,再由政府执行。只有次要的问题,可以由政府部门的党组去办。“反对分散主义,是最得人心的,因为党内大多数同志是关心集体领导的。”② 根据他的提议,中共中央于1953年3月10日作出了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》(草案)。③ “决定”尖锐地指出:为了使政府工作避免脱离党中央的危险,今后政府中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,必须经过党中央的讨论决定或批准。为此规定:

      第一,政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常的、直接的领导。

      第二,为了加强中央对于政府工作的领导,以及便于政府各部门中的党的领导人员能够有组织地、统一地领导其所在部门的党员,贯彻中央的各项政策、决议和指示的执行,今后政府各部门的党组工作必须加强,并应直接接受党中央的领导。因此,现在的中央人民政府党组干事会(1950年1月9日建立,周恩来任书记——引者注)已无存在的必要,应即撤销。

      第三,今后政务院各委和不属各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告,如属两个部门以上而又不同隶于一委的事项,则经由政务院负责同志向中央请示报告。如系主席直接交办的事项,应直接向主席请示报告。

      如应向中央请示报告的事项而竟未向中央提出,则最后经手的政府负责同志应负主要责任。

      为了更好地做到现在政府工作中的各领导同志直接向中央负责,并加重其责任,特规定明确的分工如下:

      国家计划工作由高岗负责;

      政法工作(包括公安、检察和法院工作),由董必武、彭真、罗瑞卿负责;

      财经工作,由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责;

      文教工作,由习仲勋负责;

      外交工作(包括对外贸易、对外经济、文化联合和侨务工作)由周恩来负责;

      其他不属于前述5个范围的工作(包括监察、民族、人事工作等),由邓小平负责。

      根据中共中央的决定,5月15日,政务院发出《关于中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导的通知》① ,对中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导,重新作了分工。即:

      所属的重工业部、一机部、二机部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工部和纺织部,划归国家计委主席高岗领导;

      所属的铁道、交通和邮电部,划归政务院副总理邓小平领导;

      所属的农业、林业和水利部,划归财委副主任邓子恢领导;

      所属的劳动部,划归计委委员饶漱石领导;

      所属的财政、粮食、商业、对外贸易和人民银行,仍属财委主任陈云领导,在陈云养病期间,由副主任薄一波代理。

      中共中央做出的上述规定和分工,无疑是对中央人民政府党组干事会书记、政务院总理周恩来的严厉批评。根据这个决定和分工,周恩来对政务院的工作除必须担负全部责任外,实际上他所直接领导的只剩下一个外事口了。这次党政关系的调整,标志着过去战争年代所习用的党的一元化领导原则在新的历史条件下的基本恢复和确立,政府作为相对独立的决策中心的地位被削弱。1955年,党的全国代表会议决定建立党的工作部门监督相应的国家工作部门的制度。为此,中央及省、市一级党委均设立了工业交通、财政贸易、文化教育工作部,党的地委、县委设立财政贸易工作部,有的市委还根据需要设立了更多的工作机构。这种与政府部门对口设立党委工作机构的做法,基本是照搬前苏联共产党的组织机构模式。特别是1956年,中共中央根据战争年代党委领导下的军政首长分工负责制的经验,在国营企业全面推广党委领导下的厂长负责制,从而否定了当时国营企业正在普遍实行的厂长负责制。这一变化,连同党领导国家的各项制度及组织机构的加强,集中体现了革命战争时期党的一元化领导原则。

      1958年,毛泽东因为周恩来等的反冒进而再次批评了国务院的“分散主义”倾向。这年初他制定的《工作方法六十条》突出了如下领导方法:“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”并解释说:“‘大权独揽’是一句成语,习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话,指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体,用以反对分散主义。难道大权可以分揽吗?这八句歌诀,产生于一九五三年,就是为了反对那时的分散主义而想出来的。”① 同年6月,毛泽东在修改中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿时写道:“大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”② 这就把党政不分,以党代政的形态进一步固定下来。一方面,各级党委承揽了繁重的行政事务而疲于应付;另一方面,各级政府又忙于请示汇报而缺乏主动,势必造成严重的官僚主义,并大大增加决策失误的可能性。1962年初,毛泽东指出:“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。”③ 在未做出解释的情况下,党领导一切被许多人理解为党可以包办一切。

      对于如何正确认识和处理党政关系,周恩来在民主革命时期就多有论述。1929年他在给红四军前委的指示信中,就批评了“党管一切”的口号,认为它“在原则上事实上都是不通,党只能经过党团作用作政治的领导。目前前委指挥军部、政治部,这是一个临时的办法。前委对日常行政事务不要去管理,应交由行政机关去办,由政治委员监督,前委应着眼在红军的政治军事经济及群众斗争的领导上。”④ 1931年他又再次批评了“党包办一切”的倾向,认为它“在文字的涵义上,在群众的了解上,都不正确”。如果将此口号放在群众中、群众组织中去宣传,则必与国民党的‘以党治国’的精神无异,必阻碍了群众自己建立政权的决心,而认党尤其是红军,是天外飞来的‘救苦观音’。这万万要不得。”⑤ 中国共产党领导的新民主主义革命在取得全国政权后,建立了以人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度为主要内容的政治体制。在这种政治格局中,党和政府都是上层建筑的重要组成部分。作为执政党的中国共产党应采取什么样的方式执政,建立何种党政关系体制,周恩来在新中国胜利曙光初现时就有过认真的思考。

      周恩来在筹建新中国的过程中明确了由政府行政而不是直接由党行政的执政方式。党和政府的关系是:政府作为国家行政机关,是国家权力的执行者和实施者,它根据国家法律、法规具体组织管理社会事务;党是国家政治生活的领导力量,在政治格局中处于核心地位,党通过制定基本的路线、方针、政策,在政治上思想上组织上实现对国家机关和广大人民的领导,党不具体管理国家行政事务。周恩来曾反复阐述过这种在坚持党的政治领导前提下实行党政职能分开的思想。

      1950年,周恩来就党政关系问题发表了如下见解:“我们已经在全国范围内建立了国家政权,而我们的党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政府机关发出”,“由于过去长期战争条件,使我们形成了一种习惯,常常以党的名义下达命令,尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期,又建立了全国政权,就应当改变这种习惯。例如发行公债、增减税收都应由政府颁布法令”。又说:“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施,必须通过政府,党组织保证贯彻。党不能向群众发命令”。① 1953年6月,他再次强调:“无论工人阶级也好,共产党也好,必须经过国家,经过人民代表大会,经过政权机关,经过经济领导机关去进行领导。”② 这就是说,政府在坚持党的政治领导的前提下应当拥有行政全权,党不能代替国家机关行使职权。

      1953年后,党政不分的体制逐渐形成并固定下来,由此导致的弊端也日形突出。20世纪60年代初,周恩来在对毛泽东有关思想进行解释的过程中,表达了他要求实行党政职能分开的强烈愿望。针对毛泽东“党是领导一切”的思想,周恩来说:“必须肯定,党应该领导一切,党能够领导一切。现在的问题是如何领导一切?什么是一切?”“我们说党领导一切,是说党要管大政方针、政策、计划,是说党对各部门都可以领导,不是说一切事情都要党去管。”① 至于具体业务,党不要去干涉。行政上的事应当由行政决定,如果党委干涉行政事务,反而把大事丢掉了,“小权过多,大权旁落,党委势必成为官僚主义、事务主义的机构”。至于毛泽东所说的“大权独揽,小权分散”,周恩来的解释是:“党委要领导一切,要掌握大权,但不是把一切事务都包起来,如果那样,就会变成事务主义,大权就旁落了,真正的大政方针、政策、计划倒没有人管了。”② 从这些解释不难看出,周恩来与毛泽东关注的侧重点是不同的。毛泽东强调的是如何克服政府工作的分散主义倾向,至于党集权过多所带来的弊端不是他思考的重心,因而也就不会有足够的认识;而周恩来强调的是必须在坚持党的政治领导的前提下实行党政职能分开,否则就会导致严重的事务主义和官僚主义。他总是对毛泽东的相关思想做出有利于发挥党政两方面职能的解释。“大权独揽、小权分散”与“小权过多、大权旁落”这两种说法,显示了他们思考问题的不同角度和心理上的某种拉锯状态。虽然毛泽东、周恩来都认为党应该管大政方针,但他们对何谓大政方针的看法是有差别的。毛泽东所说的大政方针是一个很宽泛的概念,实质上包括了许多重大的行政决策,而周恩来所说大政方针则主要指党的基本路线、方针和政策,即对发展方向有本质规定性的内容。他之所以有“真正的大政方针”这样的说法,就是试图给党所管的“大政方针”以一个明确的定位。

      20世纪60年代初,针对许多基层单位以党代政的严重情况,周恩来给予了尖锐的批评。他说:“许多社党委代替了社委,队支部代替了队委。实际中是党委、社委一揽子,党社合一。党领导一切,并非党包办一切。在这些地方,党包办代替了一切,群众没有或很少有发言机会。这势必造成党脱离群众的恶果,应当提到党员与非党群众合作问题的高度来看待。”① 这虽然是针对基层而言,但也反映了周恩来对正确处理党政关系问题的极度关切。

      回顾新中国成立以来的历史,在50年代中期就有许多民主人士对党政不分、以党代政的问题提出了中肯的意见。如刘斐指出:“党和政是两个性质不同的系统,党是领导国家事业的核心,但是,党的领导要通过国家机器去实现,党不应该代政,就像开机器的人,不能代替机器一样。”把一切都抓在党手里,“这是让国家机关生锈的办法”。② 他建议从法制建设入手,健全各种必要的制度,尤其是人事制度以划清党政关系。遗憾的是,此后党政关系非但没有得到理顺,反而向更加集权的方向发展。造成这种状况的原因自然是十分复杂的。撇开制度建设不说,党政首脑平日思想沟通不够也是一个原因。不少问题不是在会前和会下解决,而是拿到会上见。这样容易造成意见的冲突,使矛盾表面化、尖锐化,从而影响到党政关系的格局。毛泽东自己说过:友谊、谅解比什么都重要,但当他处理一些工作问题时,往往把一些事情过于政治化,如把新税制问题提到走资本主义道路还是走社会主义道路的高度就是如此。周恩来在这方面也不是没有弱点的,如一些重要的工作报告事先没有征求毛泽东的意见,像毛泽东所批评的,都拿到会上搞倾盆大雨式的突然袭击,逼着表态。从1958年毛泽东对反冒进的批评看,周恩来在1956年11月中共八届二中全会上的报告,事先便未征求毛泽东的意见。而恰恰是新税制和反冒进这两种事情对党政关系的演变产生了重要影响。当然,思想沟通不够不是根本的原因。

      对于新中国成立20多年来处理党政关系方面的经验教训,邓小平进行了深刻的总结。他说:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”又说:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义,闹独立性,问题都在于‘过分’,而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚。”① 在总结经验的基础上,邓小平提出要真正建立强有力的政府工作系统,“凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作加强了,党的领导也加强了”② 。党政职权划分明晰,是克服官僚主义的有效途径。现代政治管理权力的相对独立性主要表现为政府与其他政治管理主体权力的划分。从世界范围内来看,在英国、美国等国家出现政党政治的早期,政党控制政府采取“分肥制”方式,实际上就是党政权力不分的表现,结果影响了政治管理的效率,而且引起腐败滋生。后来西方采取了建立常任文官制度的形式来实行党同政府的分立,文官制度保持中立,这对政府政治管理的正常运行起到了积极的作用。社会主义国家如何正确处理党同政府的关系,至今仍是人们在探讨的重大课题。

      (三) 决策原则

      政治决策作为全部政治管理行为的基础,对政治管理具有决定性的影响。之所以如此,是因为它所要解决的是社会制度、政治活动、经济建设和文化发展中的重大问题。为了保证政治决策的科学性和可行性,就必须严格遵循一定的原则和方法。中国共产党及其领导的国家机关的政治决策原则是在长期的革命斗争中发展起来的,这就是相互之间有着紧密联系的民主集中制、集体领导和群众路线。毛泽东在确立这些决策原则的过程中发挥了主导作用,但周恩来在坚持这些原则时又更富持久性。

      1. 民主集中制

      民主集中制不仅是中国共产党及其领导的国家机关的组织原则,而且也是重要的决策原则。关于毛泽东、周恩来的民主集中制思想,我们已在前文中进行过比较,在此不再赘述。

      2. 集体领导

      “集体领导”是列宁在苏维埃国家建立的最初年代提出的政府工作的一个原则。他说:“为了处理工农国家的事务,必须实行集体领导。”① 从中国共产党的历史来看,陈独秀、李立三、王明等领导的时期,都存在严重的家长制现象。作为一种领导方法和决策原则,“集体领导”实际上是在毛泽东成为党的领袖后确立起来的。尽管1943年3月中共中央政治局会议赋予毛泽东以讨论问题的最后决策权,但那时从上至下的党内生活都充满活跃的民主气氛。1948年,毛泽东为中共中央起草的《关于健全党委制》一文指出:“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度,”“一切重要问题(当然不是无关紧要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会讨论,由到会委员充分发表意见,做出明确决定,然后分别执行”。② 关于这个文件的意义,邓小平在1956年中共八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中说:“在我们党内,从长时期以来,由党的集体而不是由个人决定重大的问题,已经形成一个传统”,“中央在一九四八年九月关于健全党委制的决定,对于加强党的集体领导,尤其起了重大的作用”。

      新中国成立后,毛泽东又多次重申集体领导的决策原则。1955年,他在中共全国代表会议的讲话中说:“鉴于种种历史教训,鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误,中央和各级党委必须坚持集体领导的原则,继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。”① 后来在1962年七千人大会上,毛泽东强调:“无产阶级的集中,是在广泛民主基础上的集中。各级党委是执行集中领导的机关。但是,党委的领导,是集体领导,不是第一书记独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”② 从毛泽东的思路来看,集体领导实际上是民主集中制的一种延伸。

      关于毛泽东在集体领导问题上的思想变化,邓小平指出:“从遵义会议到社会主义改造时期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活比较正常。可惜,这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度。”“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来,党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长。”③ 这就是说,1958年以后集体领导的决策原则实际上已逐渐被搁置一边。

      周恩来在1943年所写的《怎样做一个好的领导者》一文中曾多处涉及“集体领导”问题。1954年,他在一届人大所作的《政府工作报告》中,将“集体领导”与民主集中制、群众路线列为一切国家机关的指导原则。周恩来认为,“集体领导”的基本精神是“协商”,“协商”二字体现了无产阶级领导的民主精神。这种议事精神不在于最后的表决,不重形式上的多数少数,“主要是在于事前的协商和反复的讨论”④ 。显然,周恩来所理解的“集体领导”与西方行政中的委员会制是不同的。西方行政中的委员会制(如在瑞士)是严格按照形式上的平等原则和绝对的少数服从多数的原则而行事的。瑞士的行政委员会之所以是七人,正是为了表决的需要。

      后来周恩来在政治管理实践中,还多次强调过集体领导的原则。1959年庐山会议前期,他在一次讨论经济工作的小会上说:“主席对大家的谈话,有时是启发性的,有时是征求意见性的。大家听到以后,不加思考,就以为件件都是主席的决定,就照样传达执行,这样一来,以后主席就不好随便给大家谈话了,那主席的日子还怎么过法?见了面只好今天天气哈哈哈,或者只有考虑成熟了,一开口就宣布命令。那党内还有什么民主呢?!这实际上等于封锁主席嘛。”① 由于当时自下而上的个人崇拜和自上而下的个人专断正在形成气候,所以当时听了这段话的人“心灵极为震撼”。周恩来以这种委婉而又发人深省的表达方式告诉人们,任何个人的意见都不能代表政策,只有经过集体讨论等民主程序后的统一意志才具有政策的意义。

      20世纪60年代初,鉴于重大决策失误所带来的严重经济困难,周恩来以相当尖锐的语言重申集体领导的极端重要性。他说:“党委领导是集体领导,不是书记个人领导。没有经过党委讨论的大事,书记不能随便作决定。”② “党的领导是组织领导,不是个人领导。”“个人没有权力领导一切,不管是谁。”③ “‘一言堂’,说出一句话来就是百分之百正确,天下没有这种事情。”④ 这些集中表达出来的思想,反映了周恩来力求将政治决策纳入正常轨道的急切愿望。

      3. 群众路线

      “群众路线”这个概念,是周恩来在中共历史上首先提出来的。他在1929年主持起草的《中共中央给红军第四军的指示信》指出:“关于筹款工作,亦要经过群众路线,不要由红军单独去干。”① 此前,他在为中共六大起草的文件中还说过:党员要“能深入群众,把党的影响扩大到群众中去,同时能把群众的意见正确地反映到党里来,使党成为真正群众的党”② 。很明显,周恩来关于党员要深入群众的要求,已经形成了后来毛泽东概括的群众路线思想的雏形。1943年,毛泽东对群众路线作了完整的阐释。他说:“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去做宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。”③ 从政治学的角度来看,毛泽东对群众路线的阐释反映了现代社会政治决策的一般规律。包括了信息搜集、拟定和选择行动方案、实施行动方案、反馈政策效果、进行政策评估等程序。但由于群众路线植根于历史唯物主义基础,体现了管理者与管理对象之间的诚挚沟通和角色兼容,因此它的意义还不仅仅局限于政治决策原则,而且是一种有中国特色的内涵丰富的管理文化。在这种管理文化中,管理所追求的是人心所向、和衷共济的境界,是依靠管理对象对于管理目标的自觉认同而引起的精神动力来实现管理的功能。换句话说,这种管理决不是按照管理者单方面对被管理者实行完全控制和调节的方式来运行,而是按照管理双方在心灵沟通基础上,按不同角色要求共同对管理过程实施控制和调节的方式来运行。

      毛泽东、周恩来都认为,如果管理者与群众之间的关系是密切的,那么管理者由于了解到群众的实际需要而在动员群众的支持方面就会获得更大的成功。进一步说,假如指示和政策是由模范人物来宣传并贯彻到基层,而不是作为命令来发布,那么群众就更有可能服从了。毛泽东历来反对命令主义,认为行政命令必须和说服教育的方法结合起来。周恩来也说:“领导群众的基本方法是说服,决不是命令;只有在多数已经同意而少数尚不同意的情形下,必要时可用多数的意见强制少数执行。”① 而只有实行群众路线,也才能便于说服群众。

      毛泽东在其政治生涯的大多数时间里,都是党内实行群众路线的杰出代表。他在民主革命时期所写的一系列农村调查报告,至今都有弥足珍贵的价值。新中国成立后,鉴于群众路线对于组织功能的正确发挥至关重要,他经常优先考虑的问题仍是与群众保持密切的联系。1956年,他用这种观点对斯大林的统治作了评述:“任何一个政党和国家的领导人,一旦把自己置于党和群众之上,而不是置身于其中;一旦脱离了群众,他就不可能全面而深入地了解国家的事情。”② 1961年他大兴调查研究之风,要求将该年变成实事求是年。会后他分派三个调查组到浙江、湖南和广东调查。同年3月,他在广州深有感慨地说:“最近几年吃情况不明的亏很大,付出的代价很大。大家做官了,不做调查研究了,我也是浮在上面看报告。”③

      值得注意的是,20世纪60年代初毛泽东只是有限度地实行了群众路线,与此相对应,他也只是有限度地纠正了过去的错误。当农民群众普遍要求实行包产到户这种经营方式时,他却力排众议,予以否定。在他看来,包产到户是走资本主义道路,是重大的原则问题,因此决不能让步。人们还不难发现,毛泽东晚年行事有一个显著的特点,即他往往只关注群众当中那些与他心目中的社会改造目标有同向同构效应的意见,一旦他捕捉到相关信息,便加以发挥并推广开去,而较少考虑这些意见是否反映了大多数人的利益和要求以及实行起来会带来哪些后果。他为什么那样重视鞍钢经验?就因为鞍钢经验与他追求的社会平等目标相吻合。“两参一改三结合”的思想(即干部参加生产劳动,工人参加企业管理;改革企业中不合理的规章制度;在技术革新和技术革命运动中实现企业领导干部、技术人员和工人三结合),虽有某些合理的因素,但由于没有严格的规定性,所以实行起来的客观效果是弊大于利。毛泽东在七千人大会上说过:“什么叫集中?首先是要集中正确的意见。”① 但问题是按照什么标准来判断意见的正确与不正确?所以,尽管毛泽东晚年的许多思想资料的确是从群众、从社会中来的,可是在“集中”的方法上仍存在问题。

      当毛泽东提出要大兴调查研究之风后,周恩来强调:“改变目前的情况,关键在于领导,在于决策,在于我们这些人。”② “目前的毛病,还是我们发号施令太多,走群众路线太少。”“智慧是从群众中来的,但对群众的意见领导方面还要加工,然后回到群众中去考验,在这基础上再加工。”他强调“要坚守毛泽东同志的三条原则:从群众中来,到群众中去;集中起来,坚持下去;坚持真理,修正错误”③ 。当时最严重的问题是农村和农民问题,周恩来亲赴河北邯郸农村调查,认真倾听普通老百姓的心声,最后形成这样的认识,即在农村实行包产到组、包产到户的办法“势在必行”④ 。走群众路线自然是一个很复杂的问题,领导者在这种双向循环式的决策过程中的确要综合考虑多方面的因素。然而只有考虑大多数人的意愿,才能体现群众路线的本质要求。

      可以肯定的是,如果一个国家的管理者自认为比人民更清楚地知道人民的真实利益是什么,那就是一件相当危险的事。美国哲学家悉尼·胡克深刻地指出:“对事实的知识来说也许有专家,对政策的明智来说却没有专家。”① 谁穿鞋子谁才最知道在什么地方夹脚,这一日常真理为政治管理上的民主决策提供了颠扑不破的依据。

      60年代以后,周恩来在服从领袖与服从真理之间越来越难以把握自己,并时常感受到内心的失衡。这种感受在“文化大革命”中达到极致。一方面他要说许多违心话,做许多违心事;另一方面又要尽力减少“文化大革命”的损失。他性格中的积极因素和消极因素错综复杂地交织在一起。周恩来本来就渴望稳定、和谐和秩序,这种两难选择对于他来说不啻为一种沉重的折磨。他也曾努力在领袖的个人意志与国家、人民的实际需要之间寻找结合点,但实际上很难如愿获得成功,像中美关系正常化这样的政治合作杰作已不多见。

      (四) 反对官僚主义

      新中国成立后,官僚主义如同一个疑难症长期困扰着中国的政治管理。它有损党群、干群关系和党组织的威信,妨碍政治管理的效率及目标的实现。毛泽东、周恩来都极为关注官僚主义问题,反官僚主义构成他们政治管理思想的重要组成部分。以下围绕官僚主义的表现和根源、防止和克服官僚主义的方法等两个问题,对他们的反官僚主义思想试作比较。

      1. 关于官僚主义的表现及根源

      官僚主义作为一种复杂的社会政治现象,包含着各种各样的行为和结构要素。1953年,毛泽东在给中共中央起草的一份指示中比较集中地谈到官僚主义的表现形式,他说:“我党在‘三反’中基本上解决了中央、大行政区、省市和专区四级许多工作人员的贪污和浪费两个问题,也基本上解决了许多领导者与被领导的机关工作人员相脱离的这一部分官僚主义的问题;但对于不了解人民群众的痛苦,不了解离开自己工作机关稍为远一点的下情,不了解县区乡三级干部中存在着许多命令主义和违法乱纪的坏人坏事,或者虽然对于这些坏人坏事有一些了解,但是熟视无睹,不引起义愤,不感觉问题的严重,因而不采取积极办法去支持好人,惩治坏人,发扬好事,消灭坏事,这样一方面的官僚主义,则在许多地区、许多方面和许多部门,还是基本上没有解决。”① 这段话反映了毛泽东对官僚主义的一般理解,其内容有贪污、浪费、脱离群众、不了解下情、强迫命令、欺压群众和对这种现象熟视无睹等。

      此后,毛泽东虽然也多次涉及官僚主义的表现形式问题,但基本内容都不出1953年指示的范围。如1956年11月,他在中共八届二中全会上说:“官僚主义就包括许多东西:不接触干部和群众,不下去了解情况,不与群众同甘共苦,还有贪污、浪费,等等。”② 同时他还强调:“我们一定要警惕,不要滋长官僚主义作风,不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义,不去解决群众的问题,骂群众,压群众,总是不改,群众就有理由把他革掉。”③ 由此不难看出,毛泽东理解的官僚主义主要是指领导者对群众的恶劣态度和贪图享受的习气,即那些比较感性的,直观的,最为群众所愤恨的思想作风,因而属于比较狭义的理解。

      相对来说,周恩来对官僚主义的看法则要宽泛一些。1963年5月,他在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上把官僚主义分为20种。其中虽也包括了许多比较感性和直观的表现形式,如“自私自利的官僚主义”、“摆官架子的官僚主义”、“强迫命令式的官僚主义”、“特殊化的官僚主义”、“不负责任的官僚主义”等,但大量的是一些较深层次的官僚主义现象,如“机关式的官僚主义”、“事务主义的官僚主义”、“闹不团结的官僚主义”、“懒汉式的官僚主义”、“做官混饭吃的官僚主义”、“糊涂无用的官僚主义”、“颟顸无能的官僚主义”、“不老实的官僚主义”① 等等。如果没有长期的观察和思考,周恩来不可能对官僚主义现象做出如此细密的分类。这些分类也不一定完全科学,但的确比较全面地概括了官僚主义的方方面面。周恩来尤为关注那种因脱离实际、脱离群众而造成决策失误的官僚主义,并将其列为官僚主义的第一种,并强调“这种官僚主义是领导者尤其是高级领导者必须时时警惕的”② 。

      关于官僚主义的来源,毛泽东认为,官僚主义“就其社会根源来说,这是反动统治阶级对待人民的反动作风(反人民的作风、国民党的作风)的残余在我们党和政府内的反映的问题。就我们党政组织的领导任务和领导方法来说,这是交代工作任务与交代政策界限、交代工作作风没有联系在一起的问题”③ 。至于现实体制上的原因,毛泽东曾在《论十大关系》中将官僚主义与中央集权过多和机构庞大联系起来,可是在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中,毛泽东又将“资产阶级意识形态的存在、国家机构中某些官僚主义作风的存在,国家制度中某些环节上缺陷的存在”并列作为上层建筑不适应经济基础的表现,这就难以使人充分认识到官僚主义作风与制度中某些环节上的缺陷之间的紧密联系。

      周恩来也说过:“官僚主义是剥削阶级长期统治的遗产。”④ 可是只要仔细辨析便可发现,他对官僚主义根源的论述更多的是从现实体制的角度出发的。1956年7月18日,他在国务院常务会议上说:“上面有官僚主义,下面有强迫命令。反下面的强迫命令,必须检查上面的官僚主义。官僚主义和强迫命令的结合,是我们行政工作部门的大问题,是我们国家制度上的一个问题。”⑤ 同年7月21日,他又深刻地指出:“官僚主义不是能够一下子彻底反掉的,今天反掉了,明天它又来了。你掌握政权,总有这个问题,权力过分集中时就会有偏向。”① 后来他又揭示了官僚主义与机构庞大的关系:“凡是机关大而人多的地方,必定要出官僚主义,这几乎成为规律了。”“因为那个机关本来不需要那么大,机构搞得那么臃肿,一定会有很多人不办事情,吵吵嚷嚷,很多事情都在那里兜圈子,办不出去。”② 可见,周恩来认为体制上存在的某些障碍是滋生官僚主义的重要原因,而不能过分地把官僚主义视为旧时代的残余和遗毒。

      2. 防止和克服官僚主义的方法

      防止和克服官僚主义是一个庞大而复杂的系统工程,需要思想改造、体制改革、加强监督等手段和方法的综合运用。毛泽东、周恩来都有关于运用这些手段的论述,但他们对每一种手段适用性的大小、关注的强度和理解的角度却有所不同。

      关于思想改造。毛泽东十分重视整风这种思想改造方式在克服官僚主义中的作用。他说:“整风是在我们历史上行之有效的方法。以后凡是人民内部的事情,党内的事情,都要用整风的方法,用批评和自我批评的方法来解决,而不是用武力来解决。”③ 反右派斗争开展起来以后,他又指出:“整风就是改造,将来还要整风。你说整了这次风就不整了?整了这次风就没有官僚主义了?只要过两三年,他都忘记了,那个官僚主义又来了。人就有那么一条,他容易忘记。所以,过一个时候就要整整风。”④ 这种依靠间歇性发作的行动来遏制官僚主义的办法在解放以后反复进行了许多次,如1950年的整风运动、1951年的“三反”、1953年的新“三反”、1957年的整风和1963年开展的新“三反”、都把反对官僚主义作为重要内容。1961年,毛泽东强调克服官僚主义是个教育问题,“死官僚要改造,要把他们变成活官僚,长久活不起来,也要清洗”① 。

      周恩来是新中国历次整党整风运动的组织者之一,但从他的著作中却看不出他对这种方式有什么特别浓厚的兴趣。与整风相比,他似乎更为重视自我改造的重要性,要求领导干部努力过“五关”,即思想观、政治关、亲属关、社会关和生活关。他提出“要把思想改造看成像空气一样,非有不可。不然,你的思想就会生锈,就会受到腐蚀。每个党员从加入共产党起,就应该有这么一个认识:准备改造思想,一直改造到老。”② 这种强调主体自觉和内在超越的改造方式反映了周恩来对人格自我完善的孜孜追求。曾任农业部部长的廖鲁言曾说过,周总理都要思想改造,何况我们?周恩来对这句话很欣赏,并说:“我的确常说我也要改造这句话,现在还在改造中。我愿意带头。”③ 同是思想改造,毛泽东、周恩来理解的角度却有所不同。

      关于体制改革。毛泽东在《论十大关系》中曾建议在一不死人、二不废事的条件下,对“党政机构进行大精简,砍掉它三分之二”④ 。同时主张改进中央与地方的关系,给地方以更多的自主性。可惜长期以来,系统地进行体制改革和制度创新不在毛泽东的视野之内。与之相比,周恩来却把体制改革和制度创新视为克服官僚主义的重要一环。他的思考主要体现在以下两个方面。

      一是改变权力过分集中的政治体制。1956年6月,周恩来在谈到中央与地方分权问题时说:“官僚主义不知道实际情形,脱离实际,脱离群众,不利于国家,不利于人民。”“所以要善于使用权力。我们要变无权为有权,把权分给地方,中央有权,地方有权,真正有利于社会主义建设,而不是抓些空洞的权,官僚主义的权。”⑤ 这就揭示了中央与地方分权对克服官僚主义的重大意义。不仅如此,周恩来还多次涉及党政职能的分开问题,从而使其分权思想达到一个新的层次。他坦言社会主义国家也有阴暗面,“就是那么几个人办事,别人都闲起来”,“苏联过去就是过分集权于中央,进一步集权于斯大林一人”。因此,“不要大权都集中到一个人之手,否则就坏事了”。① 在周恩来看来,大家都有权才叫民主,也才有利于克服官僚主义。这些都是很深刻的见解。正如邓小平后来所说的:“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制。”②

      二是把精简机构与改革经济管理体制结合起来。早在建国初期,周恩来就指示人事部要严格控制行政编制,防止机构膨胀而产生官僚主义,但这并未改变政府机构越来越庞大的趋势。精简机构陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈,周恩来也长期为此问题所困扰。到1964年,他在组织试办托拉斯的过程中看到了新的希望。在新中国成立后的十几年里,工业企业主要用行政办法管理,政出多门,机构重叠,企业成为行政机构的附属物。这不仅不利于技术进步和劳动生产率的提高,而且管理机构日形庞大,官僚主义越发严重。在当时,周恩来是最为重视试办托拉斯与政体改革的关系,并把这种关系阐述得最为透彻的领导人。他明确提出,以专业化和协作为特点的托拉斯“要按照经济规律的要求来管理。公司的企业职能逐步扩大,行政职能就要逐步缩小,行政的职能转化为经济的职能。将来地方上同托拉斯的关系,也要由行政关系为主转化为经济关系为主”③ 。他进而强调:“组织托拉斯,就是要解决行政管理和生产管理方面存在的问题,要对目前的一些官僚主义的办法来个革命。”④ 这就阐明了试办托拉斯的性质和要求。

      在设想托拉斯的前途时,周恩来认为,随着托拉斯职能的扩大,国务院的有关部委机构就要缩小,行政部门只留下少数人就够了。将来有些专业部,如石油部可改为大企业,石油部本身就可以变成总托拉斯,从而大大减少官僚主义。周恩来的这一设想,反映了社会主义国家经济体制和政治体制改革的大趋势,今天已成为现实。当然,由于历史的局限,他还未能摆脱计划经济模式的框架,所以难以彻底改变政府职能,但他在探索中提出的观点却是富于前瞻性和洞察力的,并构成他反官僚主义思想的重要组成部分。周恩来已经开始意识到用经济办法管理经济对于克服官僚主义的基础性作用。

      关于建立监督制约机制。政治监督可以说是政治管理的免疫系统。其目的在于抵御权力的腐蚀性,避免普遍利益受到特殊利益的干扰,以保证政治管理目标的顺利实现。以权力制约权力,是政治监督的本质之所在。18世纪法国启蒙思想家提出过一句具有长远价值的醒世恒言:不受制约的权力总会产生腐败。西方资产阶级遵照这个观点,实行政治体制的三权分立,建立了资本主义制度的动态平衡。马克思没有照搬三权分立的模式,但他曾反复强调共产党执政以后,要做“人民的公仆”。所谓“人民公仆”,无非就是要接受人们的监督和制约,因为所有公职人员都由选举产生并可以随时撤换。

      对于政治监督和制约,毛泽东是有过认真思考和清醒认识的。1920年他就指出:“不论那一国的政治,若没有在野党与在位党相对,或劳动的社会与政治的社会相对,或有了在野党和劳动社会而其力量不足与在位党或政治社会相抗,那一国的政治十有九是办不好的。”① 1945年,他在回答黄炎培怎样跳出历史的周期率时也说过:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不会松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”② 人民监督或群众监督最重要的体现就是通过人民代表大会实施对政府的监督。1954年,毛泽东在其主持起草的宪法中明文规定各级人大及其常设机关为最高权力机关,同时又行使监督权。他还提出建立职工代表大会制、社员代表大会制等群众管理形式,让人民来监督基层管理者。至于民主党派与共产党之间的互相监督,毛泽东也有不少重要论述。关于共产党的自我监督,毛泽东在1949年就提出建立党的各级纪律检查委员会。1953年,他在《反对党内资产阶级》一文中指出,无论何人“都要受党的监督”。1956年,他主持制定的党的八大党章,规定了党的监察委员会的组织形式及其职权范围。

      在毛泽东的政治哲学中,群众拥有持久的智慧和终极的权利。“我们应当相信群众,我们应当相信党”这样的表达方式就是明证。他关于充分发挥人民群众的监督作用来制约权力的思想,是吸取古今中外之教训,为防止党和国家腐败,保障人民当家做主的地位所寻找的一条新路。然而,当毛泽东突出人民群众的监督制约作用的同时,一种崇拜群众运动,忽视秩序、法制的意识也悄然滋长。1956年11月他就说过:“大民主也可以用来对付官僚主义者。”“有些人如果活得不耐烦了,搞官僚主义,见了群众一句好话没有,就是骂人,群众有问题不去解决,那就一定要被打倒。”① 群众运动对官僚主义虽有一定的震慑作用,但由于它的非规范性,又会带来诸多流弊,因而并非是一个健全的办法。对官僚主义的狭义理解和极度义愤,妨碍了毛泽东对解决社会主义社会的官僚主义问题作深层的思考,加之阶级斗争扩大化的迷雾,最终导致了领导者—官僚主义—官僚资产者阶级—走资本主义道路的当权派这样一种错误的概括。当他感到传统的整党整风已不足以解决官僚主义问题时,便诉诸“文化大革命”这样大规模的群众运动。

      就政治监督和制约问题来说,周恩来不仅思考的范围比较宽广,同时也十分注重监督的规范性。1956年,周恩来在看了昆曲《十五贯》后说:“尽管我们对整个的封建剥削制度是否定的,但他们有些制约的办法也还有可取之处”,“我们也需要一套制约的办法。”① 他强调:“要把六亿人的生活搞好,建设社会主义,没有互相监督,不扩大民主,是不可能做得好的。”② 周恩来除一贯坚持共产党的自我监督和共产党与民主党派的互相监督外,还极力主张扩大互相监督的范围和类型,构建一个多层次、多方向的政治监督体系。他认为,愈在上面,愈容易脱离群众,脱离实际,也愈容易犯官僚主义毛病,“如果在中央呆久了,又不接触群众和实际,就会比地方容易犯官僚主义。因此,中央与地方要相互影响,相互监督,不要以为只是上面对下面监督,下面同样要监督上面,起制约的作用”③ 。也就是说要加强上下级的互相监督,唱“对台戏”。在谈到工会工作时,周恩来指出:“政府没做好的事,工会可提意见。党派互相监督,工会也可以同其它方面互相监督。”④

      周恩来尤其重视发挥各级人大及其常委会对政府工作的监督作用,因为这是群众监督的主要形式。为此,他在1956年提出三条具体措施,即人大代表经常地接触人民;在人大会上建立辩论制度;使人大代表参加对政府工作的检查,一直检查到公安、司法工作。在中国的政治体制改革中,如何发挥人民代表大会的作用始终是一个重要问题。在20世纪50年代中期中国高度集中的政治体制已经形成的情况下,周恩来提出加强人大作为最高权力机关的作用,不啻为富于远见之举。在周恩来看来,政治监督必须通过规范化的途径来进行。20世纪60年代初,他重申了法制监督和维护法制的重要性。他说:“乱斗争行吗?不行。随便撤职,随便开除党籍,随便捕人、打人,都是不行的。当然有些是属于违法乱纪性质的,这不只是党内问题了。违反了国家法律的,要按国法处理。”⑤

      新中国成立后,虽然政治监督有一些制度和规范,但总体上讲仍处于比较薄弱的状态。周恩来对此有清醒的认识。20世纪60年代初,周恩来指出:“这几年为什么有些党员作风变得不好了?因为自视过高,没有监督。”① 这是恰如其分的评论。

      通过以上比较,我们可以得出这样的结论,即在克服官僚主义问题上,毛泽东考虑得最多的是采取整风和群众运动的形式,而周恩来考虑得较多的是采取体制改革和加强规范性的权力监督的方式。邓小平在后来总结反官僚主义的经验教训时说过,官僚主义不仅是一个思想作风问题,更重要的是一个体制不健全的问题。“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。所以,过去我们虽然也多次反过官僚主义,但是收效甚微。”②

      在反对官僚主义问题上,毛泽东、周恩来还有一个重要的差别,这就是毛泽东在反官僚主义过程中逐渐呈现出一种反专业化、反常规化的思想倾向;而周恩来认为,专业化、常规化是现代政治、经济管理的必然趋势,它们与官僚主义并无内在的联系。

      毛泽东反专业化的思想倾向主要表现在过分强调管理者参加体力劳动上,认为这样才有助于克服官僚主义。1958年,经他提议,中共中央建立了干部下放劳动的制度。1960年,毛泽东在总结“鞍钢宪法”时,规定干部必须参加生产劳动。1963年,他又强调干部要努力参加集体主义劳动,并把这种制度与社会主义教育运动相联系。他说:“由于干部和群众一起参加生产劳动〔我们的干部〕就不会再高高在上,不再是官僚主义者和贵族老爷,就不再脱离群众了。”③ 两年后,当再次谈到干部参加劳动与克服官僚主义的关系时,毛泽东指出:“管理也是社教。如果管理人员不到车间、小组搞‘三同’,拜老师学一门至几门手艺,那就一辈子会同工人阶级处于尖锐的阶级斗争状态中,最后必然要被工人阶级把他们当作资产阶级打倒”① ,并认为当时出现了一个与工人阶级相对立的官僚主义者阶级。这就混淆了政治经济管理与政治经济统治的界线。不可否认,干部适当参加生产劳动对克服官僚主义确有一定的积极意义,但如果强调得过了头,便会导致管理者的权威得不到承认,社会的合理分工被否定这样一种状态。管理者也是工人阶级的一部分,他们与管理对象的分工并非阶级之间的差别和对立。那种认为管理者只有时时与被管理者泡在一起才不会脱离群众的观念,不能不说是绝对化了。

      毛泽东反常规化的思想趋向则主要表现为不满意严格而细密的规章制度。1958年,他认为从苏联搬来的规章制度“束缚生产力,制造浪费,制造官僚主义”,“规章制度是繁文缛节”,“基本思想是用规章制度管人”。② 因此提出要“在群众觉悟提高的基础上,允许并且鼓励群众的那些打破限制生产力发展的规章制度的创举”③ 。1960年,他总结的“鞍钢宪法”的重要一条就是“改革不合理的规章制度”。强调不要照搬外国成品,强调要改革不合理的规章制度,从字面上来理解,似乎无可厚非。但由于对规章制度怎么样才算是不合理,他并未做出严格、科学的规定和解释,这样在实践上势必会出现谁感到什么制度不好,谁就可以宣布它为不合理而加以“改革”乃至废除。结果从1958年到1960年,中国出现大批破坏规章制度的现象,以至有些单位把规章制度像土改中烧地契那样烧掉,导致严重的无政府主义和管理效率的低下。到1961年,毛泽东也深感事态的严重,提议要在工、农、商、学、兵、政、党等七个方面分别搞出一套管理办法来,于是《工业十七条》等新的管理制度和办法纷纷出台。可是事过不久,这些新的管理制度和办法在城乡“四清”运动中又受到很大冲击。到了“文革”中,“改革不合理的规章制度”更被理解为彻底废除对工人阶级实行“管、卡、压”的条条框框。

      西方政治管理学的开山鼻祖之一韦伯认为,科层组织的运行受“一种固定的抽象规则体系的支配,并且,由这种抽象规则在特殊情形中的运用所构成”① 。这种应用规则的体系,目的在于通过常规化而使组织的运行具有统一性。因此,常规化是理性—立法的科层组织的中心问题。毛泽东的思维方式与此有较大的不同。在他看来,组织的过分常规化和制度化有使组织内部上下级关系以及组织与群众的关系变得疏远的危险,也就是说容易产生官僚主义,所以他更为倾向于那种因势制宜的管理方式。美国学者斯塔尔的评论大致是准确的:“常规是任何组织中一种极为重要的因素。毛泽东也意识到这一点,但在此同时,他把常规化看成是一种对组织及其成员具有腐蚀性的潜在力量。他考虑更多的是如何限制那些如果任其发展将会使组织过分常规化的规章制度。”② 李锐也认为,晚年毛泽东“对一切规范的东西,从政治、经济到教育,抵触似乎越来越大”③ 。

      周恩来的知识结构和思维方式与毛泽东有较大的差别,他从未把专业化和常规化与官僚主义联系起来。在他看来,专业化和常规化是现代政治、经济管理的必然趋势。早在建国初期,周恩来就指出:“我们国家任何人将来都要专业化,因此我们正在分别培养国家建设的各种专门人才。”④ 这自然就包括管理人才的专业化。他清醒地认识到,现代政治、经济管理必须实行职位本位制,管理者要立足本职,不断丰富和充实管理知识,那种过分强调管理者参加体力劳动的做法是不符合其内在心愿的。

      不仅如此,周恩来也从未停止过对制度化、常规化管理模式的追求。1959年春天,正值“大跃进”的高潮之中,冶金部召开了一个“鼓干劲”的会议,请周恩来到会讲演。在这个会议上,周恩来大讲社会主义建设必须“两条腿走路”。其中他提出“讲发扬民主,不可没有必要的规章制度”。① 这就是说,规章制度与发扬民主、克服官僚主义并非是矛盾的,而是统一的。没有必要的规章制度,政治经济管理就无法正常地进行,更不用说提高管理的效率了。20世纪60年代初,当毛泽东提出要在工、农、商、学、兵、政、党等七个方面分别制定出一套管理制度后,周恩来十分欣慰。1962年2月,他说:“现在工、农、商、学、兵都有了规章制度,党政机关的工作,也要搞出一套规章制度来,以建立新的工作秩序。”② 可惜历史并未朝周恩来所期望的那样去发展,他倾心为之追求的那种制度化、常规化的政治经济管理方式始终没有真正地确立起来。

      历史已经证明,长期缺乏严格而细密的规章制度恰恰是产生官僚主义的重要根源。邓小平后来在分析官僚主义滋生的原因时,除讲到权力过分集中这一点外,便指出“官僚主义的另一病根是,我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”③ ,以至事无大小,往往无章可循,只好成天忙于请示报告和批转文件。

      毛泽东、周恩来在社会的专业化分工和组织的常规化问题上的思想分歧表明,毛泽东对现代政治经济管理的规律比较陌生,而周恩来却显示出作为一个治国者比较全面的综合素质。美国学者特里尔指出:晚年毛泽东“作为一个管理者,要比作为一个反传统人士、导师和战士逊色得多”④ 。而英国学者韩素音则认为,周恩来“天生就是一个管理人才,对面临的大量问题一一加以考虑,并想方设法以最小的冲突和损耗取得最大的利益”⑤ 。他思考问题呈现出技术官员的严谨和规范。不过,作为一个思想家,毛泽东思考问题具有不拘常规的气质,因此又常常不自觉地触摸到现代政治管理的一些缺陷,其思想具有某种超前性质。西方的一些管理学者已经意识到,随着专业化的日渐深入,管理者越来越感到自身只有某种工具价值,而常规化又使管理者的注意力只集中于战术性决策上,而不是战略性决策上。作为其结果,科层组织就具有一种先天的僵化倾向——种无法与不断变化的环境相适应的倾向。所以,毛泽东在专业化、常规化问题上的一些观点和思想虽然不适合中国的实际,但对于管理文化已经发育得比较充分的西方管理界又有某些借鉴的意义。

    来源:人民网

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