上海市社会信用条例

上海市人民代表大会常务委员会公告

第54号

《上海市社会信用条例》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议于2017年6月23日通过，现予公布抄，自2017年10月1日起施行。

上海市人民代表大会常务委员会

2017年6月23日

上海市社会信用条例

（2017年6月23日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过）

第一章总则

第一条为了完善社会主义市场经济体制自，创新社会治理机制，提高社会信用水平互，增强诚信意识，根据有关法律动、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条本条例所称社会信用,是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织（以下统称信息主体），在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。

本条例所称社会信用信息，是指可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料。

第三条本市行政区域内社会信用信息的归集、采集、共享和使用，信用激励与约束，信息主体权益保护，信用服务行业规范与发展等活动，适用本条例。

法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四条市和区人民政府应当设立社会信用体系建设议事协调机构，将社会信用体系建设纳入国民经济和社会发展规划，统筹推进本行政区域社会信用体系建设工作。

市和区社会信用管理部门负责社会信用工作的综合协调和监督管理，组织拟订各项政策措施并负责协调实施。市和区人民政府其他部门应当在职权范围内，协同做好社会信用工作。

第五条本市鼓励社会各方共同参与社会信用建设，提高诚实守信意识，加强合作，共同推动信用联合奖惩，弘扬守信光荣、失信可耻的社会风气。

第六条社会信用信息的归集、采集、共享和使用等活动，应当遵循合法、客观、必要的原则，确保信息安全，不得侵犯国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他个人信息。

任何组织和个人不得非法收集、使用、加工、传输自然人的社会信用信息，不得非法买卖、提供或者公开自然人的社会信用信息。

第七条本市应当根据国家总体部署，完善社会信用体系建设运行机制和地方信用信息系统信息归集功能,开展各项社会信用建设工作。

本市应当配合国家有关部门做好信用信息互联互通和信息共享工作；建立区域信用合作机制，推动与其他省（自治区、直辖市）的信用信息共享和信用评价结果互认，加强重点领域跨区域联合激励和惩戒。

第二章社会信用信息

第八条条例所称社会信用信息分为公共信用信息和市场信用信息。

公共信用信息是指行政机关、司法机关、公共企业事业单位等公共信用信息提供单位，在履行职责、提供服务过程中产生或者获取的社会信用信息。

市场信用信息是指信用服务机构及其他企业事业单位等市场信用信息提供单位，在生产经营活动中产生、采集或者获取的社会信用信息。

第九条市社会信用管理部门应当遵循合法、审慎、必要的原则，组织编制本市公共信用信息目录。

列入目录的失信信息包括下列事项：

(一）欠缴依法应当缴纳的税款、社会保险费、行政事业性收费、政府性基金的；

（二）提供虚假材料、隐瞒真实情况，侵害社会管理秩序和社会公共利益的；

（三）拒不执行生效法律文书的；

（四）适用一般程序作出的行政处罚信息，但违法行为轻微或者主动消除、减轻违法行为危害后果的除外；

（五）被监管部门处以市场禁入或者行业禁入的；

（六）法律、法规和国家规定的其他事项。

法律、法规对违法事项纳入目录已作出规定的，该法律、法规规定的其他违法事项不得纳入。

第十条有关单位提出将相关事项纳入本市公共信用信息目录的，应当说明理由，拟纳入的事项存在较大分歧意见或者可能造成较大社会影响的，该单位还应当会同市社会信用管理部门组织评估，听取相关群体代表、专家等方面的意见。

市社会信用管理部门汇总有关单位提出的拟纳入目录的事项后，形成本市公共信用信息目录草案，并将目录草案向社会公开征求意见，报经议事协调机构审议通过后及时公布。

第十一条市公共信用信息服务中心负责建设、运行和维护市公共信用信息服务平台。公共信用信息提供单位应当按照本市公共信用信息目录要求及时、准确、完整地提供公共信用信息，并提供该单位认定信息主体遵守法定义务、履行约定义务情况的判决书、裁定书、行政处罚决定书等生效法律文书。未纳入目录的公共信用信息不得向市公共信用信息服务平台归集。

公共信用信息的具体归集程序、标准和实施办法,由市社会信用管理部门会同有关部门共同制定，并向社会公布。

第十二条市公共信用信息服务平台是本市社会信用体系建设的基础平台，承担信用信息互联互通的枢纽作用，对接国家信用信息共享平台和其他省（自治区、直辖市）信用信息平台，做好公共信用信息共享、发布和服务工作。

第十三条企业事业单位、行业协会等可以依法记录自身业务活动中产生的社会信用信息，或者根据管理和服务需要依法记录其会员、入驻经营者等的社会信用信息。

鼓励信息主体以声明、自主申报、社会承诺等形式，向市公共信用信息服务平台、信用服务机构、行业协会等提供自身社会信用信息，并保证社会信用信息的合法、真实、完整。

采集市场信用信息，应当按照真实、客观、必要的原则依法进行，涉及征信业务的，还应当遵守征信管理等相关法律、法规的规定。

第十四条采集市场信用信息，涉及个人信息的，应当经信息主体本人同意，但是依照法律、行政法规规定公开的信息除外。

不得采集自然人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产的信息和纳税数额信息，但是明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果并取得其书面同意的除外。

禁止采集自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他个人信息。

第十五条行政机关应当依照国家和本市规定及时公示企业的有关信息。企业应当按照法律、法规的要求通过企业信用信息公示系统主动公示自身信息。企业信用信息公示系统公示的信息向社会公开，任何组织和个人可以查询、使用。法律、法规另有规定的除外。

公共信用信息属于主动公开的政府信息的，各级行政机关应当依照国家和本市规定，通过政府公报、新闻发布会、互联网及报刊、广播和电视等方式发布；属于依申请公开的，应当依法通过提供复制件、安排查阅相关资料等适当形式提供。

第十六条市社会信用管理部门应当与司法机关、中央驻沪单位等加强沟通与协作，推动市公共信用信息服务平台与金融信用信息基础数据库等相关信用信息系统的开放合作，与本市网上政务大厅、事中事后综合监管平台、企业信用信息公示系统等信息系统的互通共享，满足社会应用需求。

本市建立公共信用信息和市场信用信息的互通、共享机制，鼓励各级行政机关与企业事业单位等开展信息合作，实现公共信用信息和市场信用信息的共同应用。

第十七条信息主体享有查询自身社会信用信息的权利。

行政机关、司法机关可以依法查询社会信用信息。行政机关查询社会信用信息应当遵循合理行政的原则，根据行政管理的需要确定关联的社会信用信息查询事项，并向社会公布。

未经本人书面授权，不得查询信息主体非公开的社会信用信息。法律、行政法规另有规定的除外。

第十八条市公共信用信息服务中心应当制定并公布服务规范,合理设置公共信用信息查询窗口，向社会提供便捷的查询服务。

市公共信用信息服务平台、企业信用信息公示系统等应当通过互联网、手机软件等向社会提供便捷的查询服务。

市社会信用管理部门应当与有关部门加强合作，推动设置综合查询窗口，向社会提供公共信用信息和金融信用信息基础数据库信息等信用信息便捷的查询服务。

第十九条行政机关、市公共信用信息服务中心和其他企业事业单位等应当履行以下信息安全管理职责：

（一）建立信息安全管理机制，确定责任人员；

（二）建立信息查询制度规范,明确本单位工作人员的查询权限和查询程序；

（三）建立信息管理保密审查制度；

（四）遵守国家和本市有关信息安全的其他规定。

第二十条行政机关、市公共信用信息服务中心和其他企业事业单位及其工作人员不得实施以下行为：

（一）越权查询公共信用信息；

（二）篡改、虚构、违规删除公共信用信息；

（三）泄露未经授权公开的公共信用信息；

（四）泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人信息的公共信用信息；

（五）法律、法规禁止的其他行为。

第三章信用激励与约束

第二十一条本市建立行政机关、司法机关、市场主体共同参与的跨部门、跨领域、跨地区的社会信用联合激励和惩戒机制，形成守信受益、失信受限的诚信氛围。

第二十二条市社会信用管理部门应当依照法律法规和国家有关规定，编制应用清单，列明联合激励惩戒的具体事项、实施对象、实施手段、实施主体、实施依据等内容，并向社会公布。

第二十三条本市鼓励各级行政机关、企业事业单位等，通过查询社会信用信息或者购买信用服务，识别、分析、判断信息主体信用状况，开展信用分类管理。

第二十四条市人民政府及其部门可以根据履行市场监管、社会治理和公共服务等职责的需要，按照规定的程序确定严重失信行为的认定标准，并应当征求社会公众意见。国家有关部门对严重失信行为标准有规定的，从其规定。

第二十五条行政机关根据信息主体严重失信行为的情况，可以建立严重失信主体名单。

信息主体有以下行为之一的，应当将其列入严重失信主体名单：

（一）严重损害自然人身体健康和生命安全的行为；

（二）严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；

（三）有履行能力但拒不履行、逃避执行法定义务，情节严重的行为；

（四）拒不履行国防义务，危害国防利益，破坏国防设施的行为。

行政机关公布严重失信主体名单的，应当同时公开名单的列入、移出条件和救济途径。信息主体对行政机关将其列入严重失信主体名单有权申请救济。

第二十六条鼓励市场主体在进行生产经营、交易谈判等经济活动中参考使用信用信息、信用评分和信用评价结果。

鼓励市场主体根据信息主体的信用状况，对守信主体采取优惠便利、增加交易机会等降低市场交易成本的措施；对失信主体采取取消优惠、提高保证金等增加交易成本的措施。

鼓励金融机构对守信主体在融资授信、利率费率、还款方式等方面给予优惠或者便利；鼓励金融机构按照风险定价方法，对失信主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。

第二十七条本市各行业协会应当加强行业信用管理建设，鼓励行业协会与信用服务机构合作，开展信用等级分类和信用评价，依据协会章程对守信主体采取重点推荐、提升会员级别等激励措施，对失信主体采取业内警告、通报批评、降低会员级别、取消会员资格等惩戒措施。

第二十八条各级行政机关根据履行职责的需要，在以下工作中查询信用信息和购买信用服务：

（一）实施行政许可、行政检查、监督抽验和大额行政处罚裁量；

（二）政府采购、招标投标、资金和项目支持、国有土地使用权出让、科研管理等；

（三）居住证管理、落户管理和居民身份证异地受理；

（四）国家工作人员招录、职务任用、职务晋升；

（五）表彰奖励；

（六）其他日常管理工作。

其他国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织等，参照前款规定查询信用信息和购买信用服务。

第二十九条对遵守法定义务和约定义务的守信主体，行政机关在法定权限范围内可以采取以下激励措施：

（一）在实施行政许可中，根据实际情况给予优先办理、简化程序等便利服务措施；

（二）在财政性资金和项目支持中，在同等条件下列为优先选择对象；

（三）在公共资源交易中，给予信用加分、提升信用等次；

（四）在日常监管中，对于符合一定条件的守信主体，优化检查频次；

（五）国家和本市规定可以采取的其他措施。

第三十条对违反法定义务和约定义务的失信主体，行政机关在法定权限范围内就相关联的事项可以采取以下惩戒措施:

（一）在实施行政许可等工作中，列为重点审查对象，不适用告知承诺等简化程序;

（二）在财政资金资助等政策扶持中，作相应限制;

（三）在行政管理中，限制享受相关便利化措施；

（四）在公共资源交易中，给予信用减分、降低信用等次；

（五）在日常监管中，列为重点监管对象,增加监管频次,加强现场检查；

（六）国家和本市规定的其他措施。

第三十一条对严重失信主体，行政机关应当严格依照法律、行政法规的规定，就相关联的事项采取以下惩戒措施：

（一）限制进入相关市场；

（二）限制进入相关行业；

（三）限制相关任职资格；

（四）限制开展相关金融业务；

（五）限制享受相关公共政策；

（六）限制获得相关荣誉称号；

（七）法律、行政法规规定的其他措施。

第三十二条行政机关对信息主体实施信用惩戒措施的，应当与信息主体违法、违约行为的性质、情节和社会危害程度相适应，不得超越法定的许可条件、处罚种类和幅度，并告知实施的依据和理由。

未经公布的信用惩戒措施，不得实施。

第三十三条严重失信主体是法人、非法人组织的，在记录该单位严重失信信息时，应当标明对该严重失信行为负有责任的法定代表人、主要负责人和其他直接责任人的信息。有关部门可以依法对该单位的法定代表人、主要负责人和其他直接责任人作出相应的联合惩戒措施。

第四章信息主体权益保护

第三十四条信息主体有权知晓与其本人社会信用信息相关的采集、使用等情况，以及本人信用报告载明的信息来源和变动理由。

自然人有权每年从归集、采集其社会信用信息的机构各免费获取两次本人的信用报告。提供个人信用报告应当注明信用信息的使用、查询情况，法律、法规另有规定的除外。

向信息主体提供相关服务的，不得将该服务与个人社会信用信息采集相捆绑，强迫或者变相强迫信息主体接受。

第三十五条向市公共信用信息服务中心、信用服务机构等申请查询信息主体失信信息的期限为五年，法律、法规和国家另有规定的除外。

前款规定的期限自失信行为或者事件终止之日起计算，失信信息查询期限届满的，市公共信用信息服务中心、信用服务机构等不得提供查询。

第三十六条信息主体认为社会信用信息的归集、采集、保存或者提供存在错误、遗漏等情形或者侵犯其商业秘密、个人隐私和其他个人信息等合法权益的,可以向市公共信用信息服务中心、信用服务机构等提出异议。

信息主体向市公共信用信息服务中心提出异议的，市公共信用信息服务中心应当在收到异议材料之日起的一个工作日内作出异议标注，并作出以下处理：

（一）属于市公共信用信息服务中心更正范围的，应当在收到异议材料之日起的五个工作日内作出是否更正的决定；

（二）属于信用信息提供单位更正范围的，应当在收到异议材料之日起的二个工作日内转交信用信息提供单位办理，信用信息提供单位应当在收到转交的异议材料之日起的五个工作日内作出是否更正的决定并告知市公共信用信息服务中心，市公共信用信息服务中心应当及时将处理结果告知异议提出人。

信息主体向信用服务机构提出异议的，信用服务机构应当在收到异议材料之日起的一个工作日内作出异议标注，并在七个工作日内作出是否更正的决定,并及时将处理结果和信息来源书面告知异议提出人；作出不予更正决定的，应当说明理由。

第三十七条信息主体的公共信用信息向市公共信用信息服务平台归集后，据以认定其失信状态的具体行政行为被行政机关撤销或者被复议机关决定撤销、人民法院判决撤销的，原失信信息提供单位应当及时书面告知市公共信用信息服务中心，市公共信用信息服务中心应当在收到该书面告知之日起的三个工作日内在数据库中删除该信息。

第三十八条在失信信息查询期限内，信息主体通过主动履行义务、申请延期、自主解释等方式减少失信损失，消除不利影响的，原失信信息提供单位可以向市公共信用信息服务中心出具信用修复记录的书面证明，市公共信用信息服务平台应当在收到该书面证明之日起的三个工作日内在平台查询界面上删除该失信信息。

第五章规范和促进信用服务行业发展

第三十九条市人民政府有关部门应当制定相关政策，规范和支持信用服务机构发展，支持信用服务机构积极参与国际合作，增强信用服务机构的国际影响力。

信用服务机构在境内采集的信用信息的整理、保存和加工，应当在境内进行；向境外组织或者个人提供信用信息，应当遵守法律、行政法规的规定。

本市设立的社会信用体系建设专项资金，应当支持信用服务行业发展。

第四十条信用服务机构收集、处理社会信用信息、提供信用产品，应当遵循客观、公正和审慎的原则，依法接受监管。

信用服务机构对在业务过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他个人信息负有保密义务，不得妨碍国家安全、公共安全和公共利益，不得损害信息主体的合法权益。

第四十一条各级行政机关在政府采购、招标投标、资金支持、人事管理、项目管理等环节使用信用报告的，相关费用不得由申报主体承担。

本市鼓励在重点行业管理中引入信用服务机构参与信用监管，为行业信用档案建设、备案、资质准入提供基础社会信用信息查询和核查服务，提供行业信用状况监测报告。

第四十二条本市支持信用服务机构利用大数据等技术开发具有自主知识产权的信用产品，开拓用信领域，满足社会应用和行政应用需求。

本市鼓励创新示范园区、产业园区引入信用服务机构，为园区管理、入驻企业提供定制化信用产品和服务。

第四十三条信用行业协会应当加强行业自律管理，组织制定并推行行业规范，编制行业统计报告，开展宣传培训、政策建议以及行业信息发布等，提升行业服务能力和公信力。

第四十四条本市支持大专院校开设信用管理专业，培养信用服务专业人才；支持信用服务机构引进国内外高层次信用服务人才。

第六章社会信用环境建设

第四十五条本市各级国家机关应当健全权力运行制约和监督体系，加强自身信用建设和对本单位工作人员的守信教育，建立国家机关工作人员信用档案制度。本市国家工作人员应当依法办事、诚实守信，在社会信用建设中做好示范。

第四十六条本市各级行政机关应当完善决策机制和程序，提高决策透明度；依法兑现政策承诺，履行合同义务。国民经济和社会发展规划、政府工作报告中承诺事项的履行情况应当作为评价政府诚信水平的重要内容。

本市建立健全政务诚信记录，准确记录各级行政机关诚信履职情况。市和区人民政府定期对下级人民政府和派出机关等进行政务诚信监督检查，实施政务诚信考核评价，考评结果作为绩效考核的重要参考。

本市各级司法机关应当提高司法工作的科学化、制度化和规范化水平，推进司法公开，严格公正司法，维护公平正义。

第四十七条本市应当制定诚信教育规划，开展社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育。

教育部门应当结合对学生的思想教育课程,组织编写适合不同年龄学生特点的诚信教育教材,对学生开展诚信教育。

第四十八条本市有关部门应当结合精神文明、道德模范的评选和各行业的诚信创建活动,树立诚信典范,弘扬诚实守信的传统文化和现代契约精神。

鼓励各类媒体宣传诚实守信的典型,报道、披露各种失信行为和事件。

本市报纸、广播、电视等媒体应当在公益广告中增加诚实守信内容的宣传。

第七章法律责任

第四十九条违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有处理规定的，从其规定。

第五十条行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的企业事业单位的工作人员，在社会信用信息归集、使用以及实施信用激励和约束措施等过程中违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由处分机关根据情节轻重依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政机关及其工作人员，未履行本条例第九条、第十条、第十一条、第十七条规定的职责的，由其上级主管部门或者市社会信用管理部门依照管理权限进行约谈，根据情节轻重给予责令改正、警告、通报批评。

第五十一条市公共信用信息服务中心违反本条例第十七条规定，未尽审核义务、违规对外查询的，由市社会信用管理部门处一万元以上十万元以下罚款。

行政机关、市公共信用信息服务中心和其他企业事业单位等违反本条例第十九条规定的，由信息安全相关主管部门责令其限期改正，并依照相关管理规定予以处罚。

市公共信用信息服务中心、信用服务机构违反本条例第三十六条、第三十七条、第三十八条规定的，由市社会信用管理部门责令其限期改正，拒不改正的，可处一万元以上五万元以下罚款。

法律、行政法规对处罚主体和处罚方式另有规定的，从其规定。

第五十二条市公共信用信息服务中心、企业事业单位等在社会信用信息采集、归集、使用等过程中侵犯信息主体合法权益的,应当依法承担相应的民事责任。

第五十三条违反国家规定，非法获取、窃取、提供、出售个人社会信用信息，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章附则

第五十四条本条例所称信用服务机构，是指依法设立，向社会提供信用产品、从事信用咨询、信用风险控制等相关经营活动的专业服务机构。

第五十五条市人民政府可以根据本条例有关规定制定具体实施办法。

第五十六条本条例自2017年10月1日起施行。^[1]

上海市十四届人大常委会第三十八次会议表决通过《上海市社会信用条例》，条例将自2017年10月1日起施行。条例的调研和起草历时近三年，界定了“社会信用”的内涵，确立了公共信用归集和使用的基本规则，对“信息主体权益保护”等内容详细阐述，建立了“守信激励、失信惩戒”的基本制度。^[2]

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现就《上海市社会信用条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：

一、 立法的必要性

信用是市场的基石，市场经济是法治经济，也是信用经济。构建现代化的社会信用体系是市场经济向纵深发展的必由之路。自十八大以来，中央对加强社会信用体系建设提出了一系列的要求，社会信用体系建设进入了一个新阶段。国家层面非常希望地方能够先行先试，通过地方立法来推动全国信用立法的进程，为国家立法积累经验。就本市而言，上海是全国最早探索信用的地区，解放前第一家民族征信机构、改革开放后第一家信用机构都诞生在上海，信用市场相对比较发达，有关信用制度建设启动也较早，十多年前就在全国率先出台了个人和企业征信方面的政府规章。2015年12月，市人民政府又颁布了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》。然而，随着经济社会的不断发展，本市社会信用体系建设迫切需要更高层级、更加完善的社会信用立法，来保障经济社会更加健康稳定地发展。近几年的人代会上，每次都有代表提出有关加强社会信用立法的议案或者建议。为此，2014年市人大常委会领导下定决心，用两到三年的时间完成社会信用的立法，并决定由人大主导起草，具体工作交由市人大财经委承担。

二、 条例草案的起草过程

本项立法是以人大为主导的立法工作，财经委作为具体的牵头部门，以起草高质量条文为核心，以加强组织协调为方式，以广泛社会参与为路径，有序开展各项立法工作。

（一） 深入开展前期立法调研工作

2014年市人大常委会组织开展了社会信用体系建设的专项监督，在加快社会信用立法的必要性上形成了共识。2015年，财经委牵头开展了为期一年的重点立法调研，组织了有关部门和专家对立法的一些基础问题、关键问题，如立法定位问题、信用奖惩问题等，分七个专项进行了重点研究，形成了一系列的调研成果，为立法夯实了基础。

（二） 精心组织草案起草工作

去年底，常委会把信用立法列为年度计划预备项目后，社会信用立法进入攻坚阶段。常委会和市政府领导对此项工作高度重视，特别成立了以洪浩副主任、周波副市长为双组长的立法领导小组，对重大问题进行讨论研究。财经委作为立法的牵头部门，年初会同有关方面缜密制定了工作计划，成立了立法专家咨询组。此后，组织有关政府部门和专家，用了三个月时间平行起草了政府版和专家版两个立法大纲，并召开专题讨论会，研究确定了立法大纲的主要内容。4月到6月，又组织力量分头起草了政府版和专家版两个立法建议稿。7月将两个稿子的精华部分合二为一，形成了统一的草案。8月起广泛征求社会各方意见，并根据有关意见进行了反复修改。

（三） 广泛征求各方意见

在起草过程中，财经委注意贯彻民主立法、科学立法的要求，广泛征求社会各方意见。通过代表履职平台征求了全体市人大代表的意见，通过市政协经济委员会征求了部分市政协委员的意见；发函征求了社会信用体系建设联席会议66家成员单位的意见；召开座谈会听取了有关政府部门和市场主体的意见；到嘉定、浦东国家信用建设示范区和立法联系点进行了调研；召开了律师界专题研讨会等。此外，在条例草案的起草过程中，还注重把立法工作与法制宣传活动相结合。财经委与市文明办等组织了立法系列巡展活动；与研究室、新华社上海分社合作设计微信“信用家族辩论赛”；与芝麻信用、喜马拉雅广播等共同举办“上海市民个人信用知识竞赛”和“讲我身边的诚信故事”等活动；赴浦东洋泾街道召开社区居民参加的立法“微听证”等，让广大人民群众深入地了解和参与到这项立法活动中来。

（四） 条件已成熟由立法预备项目转为正式项目

常委会和市政府领导对此项立法始终高度重视。在条例草案征求意见稿形成后，8月18日，殷一璀主任专题听取了财经委的汇报，并对做好下阶段立法工作作出指示。9月12日和23日，杨雄市长两次听取了人大和政府部门有关立法情况的汇报，对这项工作予以了充分肯定。10月11日，常委会召开党组会和主任会议，就本项立法预转正事宜进行了研究，会议认为目前法规草案经反复论证修改已基本成熟，具备提请常委会审议的条件，同意由年度立法预备项目转为正式项目。

（五） 举办社会信用立法高峰论坛

由于本项立法涉及的法律关系复杂，为保障本项立法在地方层面积极进行社会信用的制度创新，妥善处理有关法律难题，争取国家有关方面的支持，市人大财经委与市经信委联合举办了社会信用立法高峰论坛。为举办好这次高峰论坛，10月25日，常委会洪浩副主任率市人大财经委和市经信委有关同志赴京向全国人大财经委和国家发改委的领导汇报了本市社会信用立法的情况。全国人大财经委李盛霖主任委员等充分肯定了本市社会信用立法的实践。11月15日，社会信用立法高峰论坛顺利召开，全国人大财经委彭森副主任委员、国家发改委连维良副主任和部分国内知名专家等与会，就立法中的一些疑难问题进行了专题研讨。彭森副主任委员说：“希望上海先行先试，积极发挥人大在立法中的主导作用，加快推进在社会信用方面的立法，通过地方立法对今后的国家立法进行有益的探索。”国家发改委副主任连维良评价：“上海社会信用立法先行先试，率先突破。即将出台的《上海市社会信用条例》是我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方法规，具有很强的创新性、针对性和适用性，为地方社会信用立法探索提供重要参考，也为全国社会信用立法实践提供重要支撑，具有重要引领作用和深远意义。”

11月25日，财经委召开委员会会议，就条例草案及其说明进行了审议，决定提请常委会第三十四次会议进行审议。

三、 条例草案的主要内容

本次社会信用立法以依法立法为原则，以积极微创新为突破，主攻重点条款，注重“有所为有所不为”。

（一） 关于名称和体例

由于“社会信用体系”涵盖面太广，且道德因素难以用立法来调整，地方立法权限又不适宜对司法公信等作过多规范，所以立法没有采用“体系型立法”，而将内容聚焦在经济和社会活动中履行法定义务或者遵守约定义务的活动。立法的名称最终确定为《上海市社会信用条例》，目前的草案共八章五十四条。

（二） 关于几个基本概念

本项立法到底要管到多大范围，是个非常有争议的问题。社会信用立法涉及到“信用”、“社会信用”、“社会信用体系”三个基本概念。征信发达国家只使用“信用”这一概念，指“在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法”。“社会信用”或“社会信用体系”多在中央文件中出现，“社会信用体系”通常阐述为“政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信”四个领域。起草组反复研究国家政策，梳理相关理论，对“社会信用”的概念作了明晰，确定其核心在于兼具市场经济属性和社会管理属性，将其定义为“具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”（草案第二条第一款）。这个概念在征求意见中，逐渐得到了各方的认可，特别是国家主管部门和学术界对其给予了充分肯定。许多专家认为，以法定义务、约定义务为基准的“社会信用”概念构成了本法之根。

（三） 关于信用信息的采集、归集、共享

这方面的难点有四个： 一是如何确定信用信息范围，二是如何合理确定公共信用信息归集的范围，三是如何规范采集市场信用信息的行为，四是如何妥善处理各种平台关系。对于第一个问题，草案明确信用信息是与守法、履约状况关联的客观记录，不是所有的信息都是信用信息（如手机号码、医疗信息等不属信用信息），具体分为公共信用信息和市场信用信息两类（草案第二条第二款、第七条）。对第二个问题，为防止公共信用信息的“应归不归”和“无序归集”，草案规定了公共信用信息归集实施目录管理，而且设定了特别规定，增加了一个“把关”程序（草案第九条、第十条）。对第三个问题，草案划定了市场行为的“底线”，指明了禁止采集的范围（草案第十三条）。对第四个问题，草案将市信用平台定位为三个“枢纽”： 对接国家信用总平台的枢纽；对接国家各条线平台（央行、海关等）的枢纽；本市公共信用信息共享总枢纽，它与法人库、人口库、企业信用信息公示平台等不是涵盖或者上下级关系，也不是独立、割裂的关系，而是起到枢纽联通的作用，由此实现公共信用信息的互通共享（草案第十一条、第十四条）。

（四） 关于信用的有效奖惩

社会信用的核心价值在于应用，立法难就难在怎样使各种激励和约束措施既有效又合法。尤其是一些约束措施，如严重失信名单、特别惩戒措施等，在实践中还存有不少争议。草案认为，社会信用应用的成败，关键在于能否发挥市场的决定性因素。因此，草案特别注重引导、发挥市场激励和约束的作用，充分激发市场主体的信用自决权。行政应用作为市场应用的补充，对市场应用起到示范和特别保障作用。从这个思路着眼，草案明确了信用奖惩的主要制度： 一是建立国家机关和市场主体共同参与的联合激励和惩戒机制，建立联合激励和惩戒的推荐性和强制性措施清单，实施信用分级管理（草案第十八条、第十九条、第二十条）；二是突出市场力量，引导市场主体进行激励与约束（草案第二十一条、第二十二条）；三是引导行政示范应用，在行政许可、行政采购等方面必须要查询信用信息或者使用信用产品（草案第二十三条）；四是规定了一般情况下的守信的激励和失信惩戒措施（草案第二十四条、第二十五条）；五是明确了一些严重失信的行为，并设定了特别惩戒措施，如可以依法采取限制市场准入、限制公共资源交易等约束措施（草案第二十六条、第二十七条）；六是规定了法人、自然人之间失信信息的联动事宜（草案第二十八条）。

（五） 关于信息主体的权益保护

权益保护是百姓最关心的问题，也是能够体现立法社会价值的一部分内容。草案特别设置专章对权益保护进行规定： 一是赋予了信息主体的知情权，有权查阅、掌握自己的信用状况和记录（草案第二十九条）；二是规定了记录消除权，设定失信信息查询期限为五年（草案第三十条）；三是赋予了信息主体异议权，对可能发生的信用信息记录错误给予救济渠道（草案第三十一条）；四是规定了失信主动修复权，鼓励信息主体积极向善，引导其改过自新，同时为防止修复权的滥用，还规定修复必须要获得原失信信息提供方的认可，且严重失信行为不适用修复规定（草案第三十二条）。

（六） 关于规范和促进信用服务行业发展

上海在全国虽然处于信用产业发达地区，但与征信发达国家相比信用产业仍处于刚刚起步阶段。草案以专章形式对促进信用服务行业进行了规定，希望通过一系列政策效应叠加，打造出有国际影响力的信用服务机构。一是要求有关部门应当制定政策，积极支持信用服务机构发展，已有的信用建设专项资金要支持信用服务行业发展（草案第三十三条）；二是在促进信用服务机构发展的同时，也要求其合法合规经营（草案第三十四条）；三是鼓励各级政府部门积极进行示范引导，在政府采购、招标投标等环节使用信用报告，鼓励重点行业管理中引入信用服务机构，参与行业信用建设和监管等（草案第三十五条）；四是鼓励信用服务机构自身积极创新产品等（草案第三十六条）。

（七） 关于信用环境建设

信用环境建设与社会信用建设发展的实际好坏密切相关。草案对此用专章作了规定，一是要求各级行政机关、司法机关在社会信用建设中，应当通过加强自身信用建设、积极践诺，带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高（草案第三十九条）；二是要求国家工作人员要起到诚信示范作用，并建立国家机关工作人员的信用档案（草案第四十条）；三是积极普及诚信教育（草案第四十一条）；四是在全社会弘扬诚信文化、加强诚信宣传等（草案第四十二条）。

（八） 关于法律责任

本项立法虽没有直接的上位法，但是与之有关的法律法规的具体规定非常多，无法在本条例中一一穷尽。因此，草案作出了指引性规定，对于一些法律法规已有规定的，按照有关法律法规的规定执行（第四十三条）。为加强信用管理部门对其他部门在社会信用建设中不当行为的监督，规定了行政约谈的措施（第四十五条）。此外，还从行政、民事和刑事三大法律责任角度，对违反本条例的行为明确了有关罚则。

条例草案及以上说明，请予审议。^[3]

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市十四届人大常委会第三十七次会议对《上海市社会信用条例（草案）》（修改稿）（以下简称草案修改稿）进行了审议。常委会组成人员认为，在广泛听取各方面意见的基础上形成的草案修改稿，总体上比较成熟。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。会后，法制工作委员会进一步开展了深入调研，赴京向全国人大常委会法工委作了请示汇报，与华东政法大学召开立法研讨会，吴汉民副主任率队赴市公共信用信息服务中心进行了实地调研。6月7日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的意见和其他各方面的意见，对草案修改稿进行了审议。市人大财政经济委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况报告如下：

一、 主要修改情况

（一） 关于公共信用信息目录的编制。有的委员提出，公共信用信息目录非常重要，对列入目录的具体事项要有规范。有的委员建议，要进一步细化编制目录的流程，防止公共信用信息目录的泛化和滥用。有的委员建议，同一部法规中已对部分具体事项纳入目录管理作出规定的，其他事项不得纳入目录。经研究，法制委员会认为，编制公共信用信息目录是开展社会信用建设的基础性工作，必须遵循合法、审慎、必要的原则，既要保证“应归尽归”，又要防止“无序乱归”。为此，建议从编制目录的实体要求和程序要求两个方面作出规范，对相关条款作如下修改：

1. 将目录编制要求和编制流程各单列一条，分别作为第九条、第十条。

2. 在第九条关于目录编制要求的规定中，对列入目录的失信信息事项作出具体规范，同时规定“法律、法规对违法事项纳入目录已作出规定的，该法律、法规规定的其他违法事项不得纳入”，对列入目录的事项范围作出进一步明晰。

3. 在第十条关于目录编制流程的规定中，要求有关单位在提出将相关事项纳入目录管理时，既要遵循相关程序规范，还应当说明正当理由。（草案表决稿第九条、第十条）

（二） 关于公共信用信息的归集。有的委员和有的代表提出，归集公共信用信息应当客观、严谨，尚未生效的判决书、裁定书、行政处罚决定书等法律文书所确定的信息，不得向平台归集。经研究，法制委员会认为，有关单位应当按照目录要求及时、准确、完整地提供公共信用信息，所提供的失信信息应当是基于已经依法确定的违法违约事实，以防将信用惩戒作为变相行政处罚使用。为此，建议在草案修改稿第十一条第一款中增加规定：“并提供该单位认定信息主体遵守法定义务、履行约定义务情况的判决书、裁定书、行政处罚决定书等生效法律文书。”（草案表决稿第十一条第一款）

（三） 关于公共信用信息安全管理。有的委员提出，公共信用信息安全非常重要，建议明确相关规定，防止信息泄露。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议在已对信息安全管理职责作出规定的基础上，增加一条，作为第二十条，对公共信用信息归集、使用过程中所涉及的单位和人员的行为提出禁止性要求。（草案表决稿第二十条）

（四） 关于严重失信行为和严重失信主体名单。有的委员和有的代表建议，对于严重失信行为的认定标准，不能各部门自行其是，建议条例对此作出规范。有的委员提出，严重失信行为与严重失信主体名单两者是什么关系，建议研究。经研究，法制委员会认为，确定严重失信行为标准是建立严重失信主体名单的前提。对于严重失信行为的认定标准和认定程序，国家发改委近期将提出指导意见。鉴于列入严重失信主体名单会对相关主体的权利、声誉等带来较大影响，要综合考虑失信主体严重失信行为的频次、情节和程度等因素。为此，建议对严重失信行为标准和严重失信主体名单制度作进一步修改完善：

1. 对草案修改稿第二十三条第一款作出修改，单列一条，作为第二十四条，表述为：“市人民政府及其部门可以根据履行市场监管、社会治理和公共服务等职责的需要，按照规定的程序确定严重失信行为的认定标准，并应当征求社会公众意见。国家有关部门对严重失信行为标准有规定的，从其规定。”（草案表决稿第二十四条）

2. 新增一条，作为第二十五条，第一款表述为：“行政机关根据信息主体严重失信行为的情况，可以建立严重失信主体名单。”同时，将草案修改稿第二十八条关于“特别惩戒范围”的违法行为描述作出精简，作为“应当列入严重失信主体名单”的法定情形，列为第二十五条第二款。（草案表决稿第二十五条第一款、第二款）

（五） 关于特别惩戒问题。有的委员、有的代表和有关方面建议，对特别惩戒措施再作进一步研究。经研究，法制委员会认为，对失信主体依法实施信用惩戒，符合推进诚信社会建设的方向和要求。行政机关采取惩戒措施，属于行使行政管理职权，必须严格遵守法律、行政法规的规定，并且应当与失信主体的失信事项相关联。此外，行政机关在行使行政管理职权之外作为民事主体参与市场经济活动的，可以依据民事法律制度规定，在招标文书、签订合同等形式中通过民事手段，制约失信主体参与公共资源交易、基础设施建设等活动；司法机关采取的信用惩戒措施属于司法裁判和执行活动的延伸。对民事活动和司法活动相关事项，地方立法不宜规定。为此，建议将草案修改稿第二十九条的规定修改如下：“对严重失信主体，行政机关应当严格依照法律、行政法规的规定，就相关联的事项采取以下惩戒措施： （一） 限制进入相关市场；（二） 限制进入相关行业；（三） 限制相关任职资格；（四） 限制开展相关金融业务；（五） 限制享受相关公共政策；（六） 限制获得相关荣誉称号；（七） 法律、行政法规规定的其他措施。”（草案表决稿第三十一条）

（六） 关于信息主体的异议权。有的委员建议，信息主体提出异议的，市公共信用信息服务中心和信用服务机构作出异议标注应当有时限等要求。经研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议在草案修改稿第三十四条中已对异议标注作出规定的基础上，再对标注的时限予以明确，并要求信用服务机构在作出不予更正决定时说明理由。（草案表决稿第三十六条）

此外，对草案修改稿的一些文字作了修改，条款顺序也作了相应调整。

二、 需要说明的问题

（一） 关于本条例的名称和“社会信用”的定义。有的委员提出，本条例的名称和“社会信用”这一概念的定义，是否合适，建议斟酌。经研究，法制委员会认为，在相关法律法规未对“社会信用”作出明确界定的情形下，地方立法将其作为法律概念予以固定，必须遵循“合理周延、全文准用”的原则，目前的定义体现了社会信用的法律属性，能够与一般意义上的“诚实守信”等概念作出区分，总体上各方面的认识逐渐趋于一致，将其作为重要概念通用于本条例全文，是较为合适的。考虑到“社会信用体系”这一概念涉及到难以用法律方式调整的道德因素，“社会信用信息”这一概念难以包容信用激励与约束、信用服务行业规范与发展等内容，且本次立法没有采纳体系化的立法方式，在法规名称中保留“社会信用”的提法，符合实际情况。为此，建议对本条例的名称和相关定义不作修改。

（二） 关于社会信用管理部门。有的委员提出，条例中所称的社会信用管理部门具体是哪家部门，建议明确。经研究，在本条例草案审议期间，市政府将社会信用建设的牵头职能从市经济信息化委划入市发展改革委，因此在市级层面，社会信用管理部门指的是市发展改革委；但在区级层面，由哪个部门承担相应的职能，各区并不统一。从实际情况出发，条例用相对概括的表述方式，为区级层面开展社会信用工作留出空间。为此，建议对此不作修改。

（三） 关于守信激励问题。有的委员提出，遵守法定义务、履行约定义务是每个公民、法人的本分，对守信主体予以专门激励是否合适，建议研究。经研究，法制委员会认为，褒扬和激励守信行为是推进社会信用建设的重要方面，条例的相关规定要求行政机关合理运用行政裁量权，将行政相对人的守信情况纳入考量范围，使守信主体能更多享受公共服务便利、降低制度性交易成本，从而倡导和推动守法履约行为。为此，建议对本条例相关规定不作修改。

法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议自2017年10月1日起施行。

草案表决稿和以上报告，请予审议。^[4]